Oikeudenkäynti hallintoasioissa - prosessityöryhmän mietintö, oikeusministeriö 4/2011

Lausunto

Pääsisällöstä

Työryhmän mietinnössä ehdotetaan säädettäväksi laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Laki korvaisi nykyisin voimassa olevan hallintolainkäyttölain. Myös hallinto-oikeuslakiin ja oikeudenkäymiskaareen tehtäisiin hallintolainkäyttölain korvaavasta laista johtuvia täsmennyksiä.

Hallituksen esityksen muotoon kirjoitetussa mietinnössä on 319 sivua. Ehdotus laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa sisältää 125 pykälää.

Hallintoprosessin keskeisiä periaatteita ei ole tarkoitus muuttaa. Lainsäädäntöä täsmennettäisiin lähinnä vallitsevan oikeuskäytännön mukaiseksi. Kunnallisvalitus säilyisi kunnallisasioissa hallintovalitukseen nähden ensisijaisena.

Keskeisestä uutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavassa laissa ovat muun muassa säännökset hallintoriitamenettelystä ja hallintoriita-asiassa annettavan päätöksen sisällöstä.

Merkittävinä uusina asioina hallintotuomioistuimelle esitetään käräjäoikeuden toimivallasta siirrettäväksi valta väliaikaisten turvaamismääräysten antamiseen asioissa, jotka koskevat oikeuden tai edun toteuttamista tai velvollisuuden noudattamista.

Oikeusministeriö on pyytänyt työryhmän mietinnöstä Kuntaliitolta lausunnon sähköpostina viimeistään 11.4.2011.

Pidämme lakiehdotuksesta perusteltuna.

Pykäläkohtaiset kannanotot

Kiinnitämme ensinnäkin huomiota ehdotuksen 3 §:n säännökseen: Suhde muuhun lainsäädäntöön.

Edellä mainitun säännöksen perustelujen mukaan kuntalain 11 luvun säännökset tulisivat ensisijaisesti sovellettavaksi kunnallisvalitusasioissa.

Ehdotuksen 8 §:n säännös: Viranomaisen valitusoikeus hallintopäätöksestä (myös 109 §).

Jos kunnalle/kunnan viranomaiselle ei ole erikseen säädetty muutoksenhakuoikeutta eikä kunnalla/kunnan viranomaisella ole asiassa myöskään perusteluissa mainittua lailla erikseen säädettyä yleiseen etuun liittyvää valvontatehtävää taikka asianosaisasemaa, kunta ei voisi hakea tällaisessa asiassa tehdystä päätöksestä muutosta. Perusteluissa todetaan myös, että ”pelkästään julkisyhteisön taloudellisen edun valvominen ei perusta valitusoikeutta”.

Ehdotetut viranomaisen muutoksenhakuoikeutta koskevat rajaukset ovat erittäin ongelmallisia kuntien toiminnan ja itsehallinnon näkökulmasta. Käytännössä on asioita, joista annettavissa päätöksissä kunnalla voi olla selkeä taloudellinen tai muu intressi valvottavanaan (mm. kunnan talouteen, hallintoon tai palvelujen järjestämiseen liittyviä vaikutuksia). Pidämme tärkeänä, ettei ehdotuksen perusteluilla supisteta säännöstekstissä (kunnan/kunnan) viranomaiselle säädettyä muutoksenhakuoikeutta siltä osin kuin muutoksenhakuoikeus on sillä perusteella, että viranomaisen valvottavana on jokin yleiseen etuun liittyvä seikka, vaikkei valvottavasta edusta olisikaan lailla erikseen säädetty.    

  

Ehdotuksen 11 §:n säännös: Valitus hallintopäätöksestä sekä 12 §:n säännös: Valitus kunnallisen viranomaisen … päätöksestä.

Myös 11 §:n säännöksen perusteluissa viitataan kuntalain 11 luvun kunnallisvalitusta koskevien säännösten ensisijaisuuteen. Ehdotuksen 12 §:ssä viitataan kuntalakiin valitettaessa kunnallisen viranomaisen päätöksestä. Ehdotetut säännökset vastaavat kuntalain 88 §:n ja 90 §:n säännöksiä kuntalain 11 luvun ja kunnallisvalituksen ensisijaisuudesta.

Pidämme erityisen tärkeänä, ettei kunnallisvalituksen ja hallintovalituksen käytön suhdetta muuteta, jolloin kunnallisvalitus säilyy kunnallisasioissa ensisijaisena.

Yleensä on katsottu, että kunnallisvalituksen sijasta noudatetaan hallintovalitusta koskevia säännöksiä, vaikkei nimenomaista säännöstä niiden noudattamisesta olekaan, jos laissa on säädetty erityinen valitusviranomainen. Olemme pitäneet tätä ongelmallisena eikä kunnallisvalituksen käyttöä pitäisi voida pois sulkea pelkästään sillä perusteella, että laissa mainitaan valitusviranomainen. Pidämme tärkeänä, ettei kunnallisvalituksen käyttöalaa rajoiteta tällä tavoin.

Ehdotuksen 109 §: Viranomaisen valitusoikeus hallintotuomioistuimen päätöksestä. Säännöksen perusteluista ei saa yksiselitteistä kuvaa, onko sillä tarkoitus laajentaa vai supistaa viranomaisen nykyistä valitusoikeutta. Epäselvää on myös, supistuuko vai laajeneeko viranomaisen valitusoikeus verrattuna ehdotuksen 8 §:n valitusoikeuteen. Perusteluja on mahdollista tulkita niin, että säännöksellä laajennetaan viranomaisen valitusoikeutta hallintotuomioistuimen päätöksestä. Lisäperuste nykyiseen nähden: ”Jos valittaminen on tarpeen soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden turvaamiseksi”.  Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon yksilömaksuissa hallinto-oikeuksien päätöksissä on usein eroja. Pidämme kuntien kannalta erittäin tärkeänä, että tällainen valitusoikeuden laajennus toteutetaan. Jos säännöksellä on tarkoitus supistaa viranomaisen valitusoikeutta, emme pidä säännöstä tältä osin perusteltuna.

Ehdotuksen 10 §: Hallintopäätöksen valituskelpoisuus. Säännöksen sisältö säilyy asiallisesti nykyisellään. Säännöksellä ei ratkaista kuitenkaan sitä, onko jossakin asiassa tehtävä silti hallintopäätös, vaikka päätös ei ole valituskelpoinen (vrt. EOA 2046/4/05, 2928/4/04, joissa on katsottu, että hallintopäätös on silti tehtävä). Perusteluissa on katsottu, ettei valituskelpoisia ole julkisen palvelun toteuttamista koskevat tosiasialliset toimet, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttamista ja sisältöä koskeva ratkaisu. Käytännössä voi olla epäselvää, milloin tästä on kysymys (ks. KHO 2009:69, vanhainkotihakemuksen hylkääminen oli hallintolainkäyttölain 5 §:n nojalla valituskelpoinen ratkaisu).

Myöskään kuntatyönantajan työnjohdolliset määräykset ja toimenpiteet, ml. varoituksen antaminen, eivät ole valituskelpoisia, mikä vastaa nykyistä oikeuskäytäntöä (ks. KHO 3.12.2001/3011, KHO 22.5.2009/1261).

Valituskelpoinen ei ole myöskään kanteluun annettu päätös, jota olemme pitäneet valmisteluna eikä asiaratkaisuna. On tärkeätä, että myös kantelupäätökset rajataan suoraan lailla valitusmahdollisuuden ulkopuolelle, jolloin varmistetaan esimerkiksi se, ettei myöskään vanhoja asioita/päätöksiä niihin liittyvistä muutoksenhakumääräajoista riippumatta voi nostaa uudelleen muutoksenhaun kohteeksi.

Ehdotuksen 15 §: Hallintopäätöksen täytäntöönpano. Säännös vastaa perustelujen mukaan asiallisesti nykyistä lainsäädäntöä. Säännösteksti poikkeaa nykyisestä ja epäselväksi jää muuttaako säännöksen sanamuoto nykykäytäntöä. Päätöksen täytäntöönpanomahdollisuudet eivät saisi kiristyä eikä säännöksellä saa puuttua kuntalain päätösten täytäntöönpanojärjestelmään. Vastaava ongelma sisältyy myös ehdotuksen 96 §:n säännökseen.

Ehdotuksen 16 §: Hallintotuomioistuimen määräys hallintopäätöksen täytäntöönpanosta. Ehdotuksen 88 §: Turvamääräykset. Ehdotuksen 89 §:Turvamääräystä koskeva päätöksenteko.

Ehdotetut säännökset sisältävät merkittävää uutta toimivaltaa hallintotuomioistuimille. Säännöksillä lisätään hallintotuomioistuimen valtaa antaa viranomaisia velvoittavia ja viranomaisten toimivaltaa rajoittavia määräyksiä. Ehdotusten sisältö jää epäselväksi.

Esimerkiksi 88 §:n ja 89 §:n säännökset vallasta antaa etuja, oikeuksia ja velvollisuuksia turvaavia määräyksiä on poikkeuksellisen laaja eikä perusteluista käy selkeästi ilmi, mitä asioita tällainen puuttumisvalta voisi käytännössä esimerkiksi kunnissa koskea.

Kuntien viranomaisten toimivaltaan puututtaessa on otettava huomioon perustuslain 121 §:n kuntien itsehallinnon suojan vaatimukset. Pidämme erittäin tärkeänä, että edellä mainittujen säännösten perusteluissa kuvataan yksityiskohtaisemmin sen vaikutuksia kunnallishallintoon. Erityisesti tältä osin tulisi myös täydentää arviota lakiesityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen.

Ehdotuksen 20 §: Valitusperusteet. Säännökseen on kirjoitettu nykyään vallitseva käytäntö, jonka mukaan hallintovalituksen saa tehdä vain lainvastaisuusperusteella. Säännös sisältää kuitenkin päällekkäisiä valitusperusteita, mikä voi käytännössä vaikeuttaa säännöksen soveltamista. Esimerkiksi kuntalain 90 §:ssä perusteet on määritelty selkeämmin kuin nyt lausunnolla olevaan mietintöön sisältyvässä pykälätektissä.

Esimerkiksi hallintolain 6 §:ssä tarkoitettujen hallinnon yleisten periaatteiden vastaisuutta voidaan tarkastella eri tilanteissa myös toimivallan ylityksenä tai virheellisenä lainsoveltamisena. Hallintolain 6 §:än sisältyvän objektiviteettiperiaatteen, ja samalla eräiden muidenkin periaatteiden, vastainen toiminta (esimerkiksi esteellisen henkilön osallistuessa päätöksentekoon) voi puolestaan tulla arvioitavaksi menettelyvirheenä.

Perusteet olisi syytä joko kirjoittaa niin, että päällekkäisyydet poistetaan lakitekstistä tai siten että nyt lakitekstissä olevia perusteita siirrettäisiin lain perusteluihin esimerkeiksi siitä, mitä päätöksen lainvastaisuudella tarkoitetaan.

Ehdotuksen 23 §: Oikaisuvaatimuksen vaikutus valituksen sisältöön. Säännös on kirjoitettu niin, ettei valituksessa saa esittää uusia perusteita, jos päätöstä on oikaisuvaatimuksen johdosta muutettu. Hyvin pienikin muutos johtaisi tähän. Olisiko tarpeellista harkita näin ehdottoman kiellon väljentämistä?

Ehdotuksen 29 §, 30 § ja 31 §: Hallintoriita-asia, Hallintoriidan vireillepano ja määräaika, Toimivaltainen hallinto-oikeus hallintoriita-asiassa.

Säännökset pääosin selventävät nykykäytäntöä. Hallintoriita-asiaa koskeva 29 §:n 2 momentin säännös voi olla ongelmallinen esimerkiksi, jos se estää hallintoriita-asian käsittelyn sellaisessa tilanteessa, jossa viranomainen passiivisuudellaan viivyttää päätöksen antamista. Toistaiseksi lainsäädäntöön ei sisälly erillisiä oikeuskeinoja viranomaisen passiivisuutta vastaan, mutta hallintoriitahakemusta on toisinaan käytetty keinona puuttua esimerkiksi asian käsittelyn viivästymiseen. Tämä koskee kunnallishallinnossa myös asioita ja tilanteita, joissa julkista hallintotehtävää hoitava yksityinen taho, esimerkiksi liikennevakuutusyhtiö tai vakuutuslaitos, ei tee päätöstä, josta viranomainen voisi hakea tavanomaisilla muutoksenhakukeinoilla muutosta, vaikka kunnalla on selkeä kunnan etuun liittyvä oikeudellinen intressi saada vakuutusyhtiön ja kunnan välinen erimielisyys hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi (muun muassa ns. täyskustannusmaksut terveyden- ja sairaanhoidossa, asiakasmaksulaki 13 a §).

Pidämme tärkeänä, että edellä mainitun kaltaisissa viranomaisen passiivisuustapauksissa sekä kunnan ja vakuutusyhtiön erimielisyystilanteissa laissa varmistetaan intressin haltijalle mahdollisuus saada asia käsiteltäväksi hallintoriita-asiana.

Määräaikaa koskeva 30 §:n säännös merkitsee nyt sitä, että hallintoriitaa koskeva hakemus on toimitettava hallinto-oikeudelle viiden vuoden kuluessa siitä, kun asia on tullut riitaiseksi. Ongelmallista voi olla sen selvittäminen, milloin asia on tullut riitaiseksi. 

Ehdotuksen 58 §: Hallintotuomioistuimen tiedonsaantioikeus. Säännöksellä täsmennetään vallitseva oikeuskäytäntö (mm. KHO 29.3.1999/590). Tämän mukaan hallintotuomioistuimella on oikeus pyynnöstä saada myös salassa pidettävät tiedot ja asiakirjat.

Ehdotuksen 86 §: Ratkaisuvaihtoehdot valitusasiassa. Säännös sisältää lähinnä nykyisen oikeuskäytännön mukaisen täsmennyksen. Pääsäännöstä poiketen tuomioistuin voi muuttaa myös kuntalaissa tarkoitetun valituksen johdosta päätöstä, jos niin erikseen säädetään tai asianosaisen oikeusturvan tehokas toteuttaminen sitä edellyttää (2 mom). Emme pidä kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kannalta hyväksyttävänä eikä riittävän tarkkarajaisena säännöstä, joka jättää tuomioistuimelle vallan muuttaa kunnan viranomaisen päätöstä oikeusturvan tehokkuusharkinnan perusteella.

Ehdotuksen 87 §: Muun hallintolainkäyttöasian ratkaisu. Säännös sisältää muun muassa hallintoriita-asiassa annetun ratkaisun sisältöä koskevat säännökset. Ratkaisu voi perustelujen mukaan sisältää velvoitteen muun laissa tai hallintosopimuksessa edellytetyn toimen tekemiseen taikka velvoitteen pidättäytyä tietynlaisesta toiminnasta.  Perustelut jättävät esimerkiksi tältä osin avoimeksi sen, mitä säännös voi merkitä kuntien päätöksenteossa. Emme pidä säännöstä tältä osin kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kannalta hyväksyttävänä eikä riittävän tarkkarajaisena.

Perusteluja olisi tältä osin täydennettävä.

Ehdotuksen 96 §: Hallintotuomioistuimen päätöksen täytäntöönpano. Säännöksellä selkiytetään hallintotuomioistuimen toimivaltaa.

Säännöksen mukaan valitusluvanalaisessa asiassa valitus ei estä valituksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanoa. Käytännössä ainakin lainvalvontaviranomaiset ovat tulkinneet tätä säännöstä niin, että valitusluvan alaista päätöstä on pidettävä ”tavallaan” lainvoimaisena, minkä vuoksi viranomaisen on pakko panna päätös täytäntöön valituslupahakemuksesta ja siihen liittyvästä valituksesta huolimatta (muun muassa EOA 1372/4/700, 2484/4/99, 1636/4/00, 2898/4/01). Pidämme tärkeänä, että kysymys siitä, onko päätös pakko panna täytäntöön, ratkaistaan suoraan laissa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat  

Taisto Ahvenainen

johtava lakimies