Lausunto tehtävien jaosta hallintotuomioistuinten kesken

Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa hallintolainkäytön tasotyöryhmän mietinnöstä ”Tehtävien jako hallintotuomioistuinten kesken, OM 78/2010.” 

Oikeusministeriö on asettanut tasotyöryhmän avustamaan hallintolainkäytön kehittämistä selvittävän hallintolainkäyttötoimikunnan työt. Työryhmän tehtävänä on ollut selvittää alueellisten hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden tehtäviä sekä hallinto-oikeuksien välistä tehtävien jakoa. 

Yleiset linjaukset

Työryhmä on raportissaan maininnut kehittämisen tavoitteiksi mahdollisimman selkeän ja johdonmukainen tuomioistuin- ja muutoksenhakujärjestelmän sekä muutoksenhakujärjestelmän kehittämisen asian elinkaarimallin pohjalta. Elinkaarimallissa oikeusturvan tarvetta tulisi arvioida asian käsittelyn koko elinkaaren aikana. Elinkaari käsittää asian käsittelyn hallinnossa ja hallintotuomioistuimissa.

Järjestelmän johdonmukaisuus sekä oikeusturvan tarpeen arviointi asian koko käsittelyprosessin perusteella ovat perusteltuja lähtökohtia.

Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen  

Työryhmän lähtökohtana on alueellisten hallintotuomioistuinten vahvistaminen ensi asteen yleisinä hallintotuomioistuimina. Lähtökohtaisesti hallintotuomioistuimet käsittelisivät hallintolainkäyttöasiat ensi asteena ja alueellisten hallintotuomioistuinten toimivalta olisi yhtenäinen. Asioiden keskittämiselle yhteen hallinto-oikeuteen tulisi olla erittäin painavat syyt.

Tavoite on pääsääntöisesti kannatettava. Asioiden hajauttaminen kaikkiin tuomioistuimiin on ensisijainen tavoite, mutta edellyttää kuitenkin tuomioistuinten resurssien ylläpitämistä riittävällä tasolla, jotta lainkäytön yhtenäisyys säilyy. Erityistuomioistuinten perustaminen tai ylläpitäminen ei saa olla ensisijainen ratkaisu, mutta sen tulee kuitenkin perustelluissa tapauksissa olla mahdollista.

Työryhmä ehdottaa kunnan ympäristösuojeluviranomaisen ja aluehallintoviraston tekemän ympäristölupapäätöksistä muutoksenhakutien eriyttämistä. Kunnan ympäristösuojeluviranomaisen päätöksistä valitettaisiin alueellisesti toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Aluehallintoviranomaisen päätöksestä valitettaisiin nykyiseen tapaan Vaasan hallinto-oikeuteen.

Työryhmän mietinnössä viitataan kunnan viranomaisen mahdollisuuteen siirtää asia aluehallintoviranomaiselle, jos asia vaatii erityistä asiantuntemusta, jota kunnassa ei voi saada, tai muusta erityisestä syystä. Asian siirtäminen aluehallintoviranomaiselle ei juuri ole mahdollista ja sitä on tapahtunut vain poikkeuksellisesti. Kunnan yritykset siirtää asia aluehallintoviranomaiselle on yleensä torjuttu. Kunnan ja valtion ympäristölupaviranomaisten toimivalta kohdistuu edelleen varsin laajasti samoihin toimialoihin siten, että kunnan toimivaltaan kuuluvat kapasiteetiltaan vähäisemmät ja valtion toimivaltaan suuremmat laitokset.

Kuntaliitto suhtautuu varauksellisesti ympäristölupamuutoksenhaun eriyttämiseen kunnan ja valtion lupaviranomaisten päätöksistä. Muutoksenhaun eriyttäminen ympäristölupa-asioissa voi johtaa tahattomasti epäyhtenäiseen tulkintaan. Ehdotetun hajauttamisen sijasta voisi selvittää mahdollisuuksia tiettyjen toimialojen ympäristölupien eriyttämistä (esimerkiksi turvetuotanto).

Siltä varalta, että mietintö on pohjana tulevalle lainsäädäntötyölle, kiinnitämme vielä huomiota mielestämme ristiriitaisiin tietoihin kuntien päätöksistä tehtyjen valitusten osuudesta Vaasan hallinto-oikeudessa. Sivulla 96 osuudeksi on mainittu 25 prosenttia ja sivulla 99 lähes 40 prosenttia. 

Valituslupajärjestelmä

Työryhmä on esittänyt pitkän tähtäimen kehityssuunnaksi yleisen valituslupajärjestelmän muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Työryhmän tavoitteena on korkeimman hallinto-oikeuden roolin kehittäminen oikeuskäytäntöä ohjaavampaan ja yhtenäistävään suuntaa. Tavoitteena ei kuitenkaan olisi korkeimman hallinto-oikeuden muuttuminen ennakkopäätöstuomioistuimeksi.

Perustuslaki tai kansainväliset sopimukset eivät sinällään edellytä kaksitasoista muutoksenhakujärjestelmää. Valituslupajärjestelmä tulisi ottaa raportin mukaan käyttöön asiaryhmissä, joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä oikeussuojakeinoja voidaan useimmissa tapauksissa pitää riittävinä. Tällä viitataan työryhmän käyttämään elinkaarimallin mukaiseen ajatteluun. Valitusluvan käyttö olisi siten vahvasti yhteydessä kyseessä oleva asiaryhmää koskevaan materiaaliseen lainsäädäntöön sekä kyseisen asian käsittelyä koskevaan ja käsittelevän viranomaisen päätöksentekoa yleisesti sääntelevään lainsäädäntöön.

Työryhmä on esittänyt valitusluvan käyttöönottoa eräissä asiaryhmissä mahdollisimman pian. Tällaisia asiaryhmiä olisivat esimerkiksi koulukuljetuksia koskevat asiat. Työryhmä esittää nykyisten valituskieltojen muuttamista valituslupasääntelyksi silloin, kun kyseessä olevaan asiaryhmään voi sisältyä myös oikeudellisesti tulkinnanvaraisia kysymyksiä tai kun kyse on henkilön perusoikeudesta.

Kuntaliitto pitää tavoitettava kannatettavana. Ennakollisen oikeusturvan kehittyminen sekä oikeussuojan tarve yksittäisessä asiassa on syytä huomioida jälkikäteisen oikeusturvan tarvetta arvioitaessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden roolin muuttuminen toisen asteen muutoksenhakutuomioistuimesta lainkäytön yhtenäisyyttä kehittävään suuntaan on perusteltua. Ennakollisen oikeusturvan kehittäminen ja alueellisten hallinto-oikeuksien aseman vahvistaminen mahdollistavat korkeimman hallinto-oikeuden roolin asteittaisen kehittämisen työryhmän linjausten mukaisesti.

Työryhmä on esittänyt valituslupajärjestelmän käyttöönottoa mahdollisimman pian eräissä asiaryhmissä:

Koulumatkaedun osalta Kuntaliitto kannattaa valituslupajärjestelmän käyttöönottoa. Koulumatkaedun kaltaisia opintososiaalisia etuja koskevissa valituksissa on usein kysymys näytön arvioinnista eikä näytön uudelleen arviointi korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole välttämättä perusteltua. Järjestelmän yhtenäisyyden ja loogisuuden säilyttämiseksi valituslupa tulisi kuitenkin ottaa käyttöön asiaryhmissä eikä yksittäisissä asioissa.  Mikäli valituslupajärjestelmä otetaan käyttöön, tulisikin arvioida järjestelmän käyttöönottoa laajemmin opintososiaalisten etujen osalta (esimerkiksi majoitus, oppilashuoltopalvelut, opetuksen maksuttomuus).

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuasioissa on havaittu oikeuskäytännön epäyhtenäisyyttä eri hallinto-oikeuksien välillä. Tästä johtuva hallintokäytännön epäyhtenäisyys vaarantaa yhdenmukaisen kohtelun toteutumisen. Työryhmän ehdotus valituskiellon poistamisesta ja valitusluvan käyttöön ottamisesta on kannatettava. 

Korkein hallinto-oikeus ensimmäisenä muutoksenhakuasteena

Työryhmä esittää lastensuojelulain muuttamista siten, että sijaishuoltoon sijoittamista koskevan päätöksen tekisi hallinto-oikeuden asemesta lastensuojeluviranomainen.

Toimivalta tahdonvastaisissa huostaanotoissa siirtyi kunnilta hallinto-oikeuksille uuden lastensuojelulain myötä 1.1.2008. Muutoksen taustalla oli asiakkaan oikeusturvan parantaminen ja silloista päätöksentekojärjestelmää kohtaan esitetty kritiikki. Tuolloin ei myöskään katsottu tarpeelliseksi erillistä, pelkästään tätä tarkoitusta varten perustettavaa päätöksentekoelintä. Hallinto-oikeus ei enää 1.3.2010 voimaan tulleiden lastensuojelulain muutosten jälkeen tee päätöstä kiireellisen sijoituksen määräajan jatkamisesta vaan tämä päätös siirrettiin viranhaltijatasolle.

Huostaanottopäätökseen sisältyvän sijaishuoltopäätöksen tekee nyt hallinto-oikeus. Työryhmä ehdottaa (kiireellisenä muutoksena) huostaanottopäätöksen ja sijaishuoltopaikkaa koskevan päätöksen erottamista. Tämä merkitsisi käytännössä sitä, että hallinto-oikeudelle automaattisesti toimitettava huostaanottohakemus ja lapsen sijaishuoltoon sijoittamista koskevasta päätöksestä tehty mahdollinen valitus tulisivat hallinto-oikeudessa käsittelyyn eri asioina ja eri aikoina. Huostaanottopäätökseen liittyvä sijaishuoltopäätös ovat kokonaisuus, joiden käsittelyn eriyttäminen hallinto-oikeudessa voi vaarantaa oikeusturvan toteutumista.

Uutta lastensuojelulakia on nyt sovellettu noin kolme vuotta. Kunnilla ei ole valmiutta tällä hetkellä ottaa vastaan huostaanottoon esitettyä uutta tehtävää, eikä pelkästään näitä tehtäviä varten ole tarkoituksenmukaista luoda esimerkiksi erillistä toimielintä. Ehdotetut muutokset eivät muutoinkaan ole lastensuojelulain lyhyen voimassaoloajan kokemusten valossa tarpeellisia.

Katsomme, että tässä vaiheessa ei ole syytä ryhtyä ehdotettuihin toimenpiteisiin lastensuojelulain osalta.

Hallintotuomioistuinten päätösten julkaiseminen

Kannatamme ehdotusta hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten julkaisemisesta laajemmin. Viranomaisille on tärkeää saada tietoa hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännöstä erityisesti asioissa, joissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua voidaan joutua odottamaan vuosia.

Hallintolainkäyttölinjan tuomioistuimet julkaisevat päätöksiään vaihtelevin perustein ja vaihtelevassa laajuudessa. Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisukäytäntö on vakiintunut mutta hallinto-oikeudet julkaisevat tällä hetkellä päätöksiään satunnaisesti. Toisaalta markkinaoikeus julkaisee kaikki päätöksensä, mikä onkin lähtökohtaisesti erityistuomioistuimen rooli huomioiden perusteltua. Kaikki markkinaoikeuden julkaisemat ratkaisut eivät kuitenkaan ole lainvoimaisia, mikä saattaa aiheuttaa sekaannuksia tapauksissa, joissa päätös muuttuu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Käsityksemme mukana olisi perusteltua luoda yhtenäisemmät puitteet päätösten julkaisemiselle erityisesti hallinto-oikeuksissa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat

Juha Myllymäki

johtava lakimies