Lausunto selvityksestä "Järjestöjen taloudelliset toimintaedellytykset"

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa selvityksestä ”Järjestöjen taloudelliset toimintaedellytykset” (oikeusministeriö, 2/2011). 

Selvitysmiehet esittävät, että osa kansalaisjärjestöjen hankerahoituksen varataan ohjelmalliseen kehitys- ja muutostyöhön. Palvelujärjestelmän ongelmakohtien ratkaisemiseksi muodostetaan toimenpidekokonaisuus, joka muodostuu julkisen palvelun velvoitteesta, yhteiskunnallisesta yritystoiminnasta sekä hankintalain täsmentämisestä. Hankkeiden hallinnointia ja hakemusprosessia helpotettaisiin kehittämällä sähköisiä järjestelmiä sekä paikallisella, maakunnallisella että kansallisella tasolla. Valtion ohjausvaltaa kuntiin esitetään lisättäväksi eräiden valtionavustusten osalta. Selvitysmiehet esittävät myös järjestöille suuntautuvan neuvonnan lisäämistä.

Palvelutoiminnan selkiyttäminen

Selvitysmiehet ovat esittäneet järjestöjen palveluntuotannon selkiyttämiseksi hallitusohjelmaan sisällytettäväksi toimenpideohjelmaa, joka koostuu seuraavista elementeistä:

1. rahoitusjärjestelmän muutosten periaatteiden luominen
2. yhteiskunnallisten yritysten järjestelmän luominen
3. julkisen palvelun velvoitteiden ja SGEI käytäntöjen luominen
4. hankintalain täsmennykset
5. yleishyödyllisyyden käsitteen, verotuskäytännön ja de minimis –säännöksien selventäminen

Suomalaisessa järjestelmässä hyvinvointipalvelujen järjestämisvastuu on laajalti kunnilla. Järjestämisvastuu sisältää myös oikeuden päättää siitä, kuinka palvelut tuotetaan. Järjestöillä on ollut huomattava rooli erilaisten hyvinvointipalvelujen tuottajana. Jos palvelujen tuottaminen päätetään antaa ulkopuolisen palveluntuottajan hoidettavaksi, rajoittaa kunnan harkintavaltaa erityisesti hankintalainsäädäntö, joka velvoittaa kunnan valitsemaan palveluntuottajan avoimen kilpailutuksen kautta. Järjestelmän toimivuus vaihtelee maantieteellisesti ja palveluittain. Käytännössä lainsäädäntö mahdollistaa poikkeamisen kilpailuttamisesta vain harvoissa tilanteissa. Kunnilla ei siten ole juuri mahdollisuuksia kohdella järjestöjä muista palveluntuottajista poikkeavalla tavalla.  

Selvitysmiehet esittävät järjestöjen palvelutuotannon mahdollisuuksien selkiyttämistä. Ehdotus on perusteltu myös kuntien näkökulmasta. Kunnille on tärkeää, että palvelutuotannon järjestämisen mahdollisuudet on selkeästi määritelty. Erityisen tärkeää on säätää selkeät vapaaehtoistoimintaa ja järjestötoimintaa koskevat erityissäännökset, mikäli järjestöille halutaan antaa erityinen asema suhteessa muihin palveluntuottajiin.

Kuntaliitto on eri yhteyksissä esittänyt, että lainsäädännössä tulisi täsmentää kuntien oikeus määritellä yleishyödylliset taloudelliset palvelut ja määrätä julkisen palvelun velvoitteesta. Asia oli Kuntaliiton aloitteesta kuntalain muutoksia (kunnan toiminta markkinoilla, VM julkaisu 33/2010) valmistelleen työryhmän toimeksiannossa, mutta työryhmä ei tehnyt asiasta esitystä.

Hankintalainsäädännössä kansallista liikkumavaraa on lähinnä juuri sosiaali- ja terveyspalveluissa, jotka eivät kuulu hankintadirektiivin soveltamisalaan. Eurooppalainen hankintalainsäädäntö on kehittyvää oikeutta, mistä on osoituksena esimerkiksi komission julkaisemassa EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamista koskevassa vihreässä kirjassa esitetyt käsitykset hankintasopimuksista, KOM (2011) 15 lopullinen, kappale 1.1.

Kuntien avustuskäytäntö

Selvityksessä ehdotetaan sähköisten asiointimenettelyjen ja sähköisten asiointijärjestelmien kehittämistä maakunnallisella ja kunnallisella tasolla. Avustusten hakemisen, käsittelyn ja hallinnoinnin siirtyminen sähköiseen järjestelmään on kannatettavaa. Hakeminen helpottuu, hakemusten käsittely ja avustusten hallinnointi helpottuu sekä raportointi ja valvonta helpottuvat. Yhtenäisten järjestelmien myötä on mahdollista saada laajempi kokonaiskuva rahoituksesta ja sen suuntautumisesta. Ajatus kuntia varten luovatavasta sähköisestä järjestelmästä on kannatettava.

Selvitysmiesten ehdotus kuntien palvelutoiminnan kehittämisestä kumppanuuden perusteella on periaatteessa kannatettava, mutta vaatii täsmentämistä. Viittaamme tältä osin edellä palvelutuotannon yhteydessä esittämiimme näkemyksiin.

Kansalaisjärjestöjen huomioiminen kunnan strategioissa on varmasti hyödyllistä. Paitsi kuntien lakisääteisten palvelujen tuotannossa, kansalaisjärjestöillä on merkitystä niin sanotulla kunnan yleisellä toimialalla. Järjestöt edistävät paikallistasolla kuntalaisten viihtyvyyttä, hyvinvointia ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Kuntia on syytä tukea kansalaisjärjestöjen huomioimisessa strategiatyössään.

Selvityksessä mainittujen epämuodollisten ryhmien osalta on huomattava, että käytännössä epämuodollisten ryhmien tukeminen perinteisillä tavoin voi olla valvonnan kannalta vaikeaa. Tuen saajan tulee olla vastuussa siitä, että avustusta käytetään avustuksen ehtojen mukaisesti.  Perinteisen taloudellisen avustuksen osalta vastuun kohdentaminen löyhässä ja epämuodollisessa ryhmässä voi olla vaikeaa.

Selvitysmiehet esittävät eräiltä osin valtion ohjausvallan lisäämistä suhteessa kuntiin. Kuntia voidaan rahoittaa valtionosuuksin ja valtionavustuksin. Valtionosuudet (esim. liikunta, kulttuuri ja nuorisotyö) ovat yleiskatteellisia eikä niiden käytölle voida asettaa ehtoja. Valtionavustuksiin voidaan asettaa ehtoja, mikäli avustusta myönnetään.

Kuntaliiton käsityksen mukaan nykyinen valtionavustuslainsäädäntö mahdollistaa ministeriön ohjauksen jo nyt. Ministeriö voi asettaa valtionavustuksen käytölle ehtoja, joilla varmistetaan strategisten tavoitteiden toteutuminen. Valtionavustuksen lisäksi kunnat rahoittavat paikallisesti järjestöjä. Avustuksen tarvetta ja toimintaa tulee arvioida paikallisesti ja paikallisista lähtökohdista, jolloin paikallisesti paras asiantuntemus on kunnassa.

Suomen Kuntaliitto vastustaa valtion ohjausvallan lisäämistä ministeriön kautta erityislakien nojalla kunnille ohjattavissa valtionavustuksissa. Kuntien ja järjestöjen toiminnan kokonaisuus on otettava paikallisella tasolla huomioon. Selvityksen perusteella emme näe tarvetta valtion ohjausvallan lisäämiseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat

Juha Myllymäki

johtava lakimies