Lausunto kansainvälisestä julkisten hankintojen instrumentista
Komissio on antanut 21.3.2012 asetusehdotuksen mekanismin luomisesta, jonka avulla pyrittäisiin varmistamaan vastavuoroisuuden toteutuminen julkisten hankintojen markkinoilla. Komissio järjesti vuonna 2011 asiasta konsultaatiot.
Julkisia hankintoja koskevat direktiivit eivät tarjoa yleisiä puitteita sille, miten ulkomaisia tavaroita ja palveluja sisältäviä tarjouksia olisi käsiteltävä EU:n julkisten hankintojen markkinoilla. Ehdotetussa asetuksessa onkin tarkoitus vahvistaa kattava ulkoinen julkisia hankintoja koskeva EU:n politiikka, jolla säännellään ulkomaisten tavaroiden ja palvelujen pääsyä EU:n julkisten hankintojen markkinoille ja sisältää mekanismeja, joilla kannustetaan EU:n kauppakumppaneita aloittamaan markkinoillepääsystä.
Esitetyn asetuksen keskeisenä tavoitteena on parantaa edellytyksiä, joilla EU:n yritykset voivat kilpailla julkisista hankinnoista kolmansissa maissa. Ehdotuksessa vahvistetaan myös sellaisista maista olevien tarjoajien, tavaroiden ja palvelujen oikeudellinen asema, jotka ovat tehneet EU:n kanssa kansainvälisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen, sekä selvennetään sääntöjä, joita sovelletaan tällaisten sopimusten piiriin kuulumattomiin tarjoajiin, tavaroihin ja palveluihin.
Asetuksen oikeusperustaksi komissio esittää SEUT 207 artiklaa, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät asetuksen tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Neuvostossa päätös asetusehdotuksesta tehtäisiin määräenemmistöllä. Asetus olisi suoraan sovellettavaa oikeutta EU:n jäsenmaissa, ja komissio on esittänyt sen voimaantuloajaksi v. 2013 loppupuoliskoa. Asetus vaikuttaisi osin myös EU:n hankintadirektiivien piirissä oleviin hankintamenettelyihin, kuten ilmoittamiseen ja tarjousten hylkäämiseen.
Ulkoasianministeriö on pyytänyt 3.4.2012 Kuntaliiton kannanottoa asetusehdotukseen 4.5.2012 mennessä. Asetusluonnoksesta on myös järjestetty info- ja kuulemistilaisuus 2.5.2012, jossa on ollut läsnä myös Kuntaliiton edustaja. Kansallisista kannoista laaditaan ulkoasiainministeriön mukaan muistio jatkokäsittelyä varten. Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta kommentoida ehdotusta ja haluaa esittää asiasta muutamia näkökohtia.
Yleiset havainnot
Yleisenä huomiona voidaan todeta, että Suomen kuntakentälle on tullut verraten vähän tarjouksia kolmansista maista. Kuitenkin tämän voidaan olettaa lisääntyvän. Siksi uusia lainsäädäntöinstrumentteja säädettäessä olisi erittäin toivottavaa, että jo valmisteluvaiheessa kiinnitettäisiin huomiota siihen, miten nämä eri instrumentit ovat keskenään yhteen sovitettavissa. Kuntaliitto on jo aiemmin julkisia hankintoja koskevan direktiiviuudistuksen yhteydessä pyytänyt komissiota ja Suomen edustajia kiinnittämään huomiota siihen, miten esimerkiksi julkisia hankintoja ja valtiontukisäännöksiä koskevat säännökset limittyvät toisiinsa käytännön tasolla ja miten ne olisivat keskenään harmonisoitavissa. Sama toive on syytä esittää myös uuden kansainvälisen instrumentin osalta: Kuntaliiton näkemyksen mukaan tulisi erityisesti kiinnittää huomiota julkisia hankintoja koskevien direktiivien ja uuden instrumentin yhteensovittamiseen. Lisäksi on syytä esittää kysymys, onko päällekkäistä sääntelyä todella tarpeen luoda vai pitäisikö ehdotetut säännökset sisällyttää osaksi julkisia hankintoja koskevaan direktiiviehdotukseen?
Mikäli erillinen asetus kuitenkin katsotaan asiasta tarpeelliseksi, olisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan erityisesti harkittava ehdotuksessa esitettyä asetuksen soveltamisalaa. Asetusta sovellettaisiin voimassaolevien hankintadirektiivien soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin. Kuitenkin uusissa ehdotetuissa hankintadirektiiviluonnoksissa on esitetty A- ja B- palvelujen välisen rajanvedon poistamista. Muutoksen takia ehdotettua asetusta sovellettaisiin myös sosiaali- ja terveyspalveluihin, jotka eivät kuitenkaan kuulu GPA-sopimuksen soveltamisalaan. Näin ollen sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisasemaa olisi syytä harkita myös asetuksen osalta.
Yhteensovittamista olisi syytä tarkastella myös ehdotettujen kynnysarvojen ja määräaikojen osalta. Erityisesti määräaikojen osalta olisi syytä suhteuttaa komission täytäntöönpanosäädösten antamisaika hankintamenettelyn yleisiin määräaikoihin. Säännösten yhteensovittamisen tarvetta ilmenee myös poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan osalta: hankintadirektiivien puolella hankintayksiköllä on perinteisesti ollut mahdollisuus, lähes velvollisuus, hylätä poikkeuksellisen alhainen tarjous. Ehdotetussa asetuksessa hankintaviranomaisella olisi mahdollisuus hyväksyä poikkeuksellisen alhainen tarjous. Nämä keskenään ristiriitaiset säännökset täydennettynä asetuksen ylimääräisellä ilmoitusvelvoitteella ovat omiaan aiheuttamaan sekaannusta sääntelyn soveltajien keskuudessa.
Ehdotettu asetus on myös omiaan lisäämään hankintayksikölle hallinnollista taakkaa. Hankintayksikölle luodaan ylimääräisiä ilmoitusvelvoitteita ja uusia selvitysvelvollisuuksia. Kuntaliitto haluaa esittää huolensa siitä, miten tosiasiallisesti voidaan varmistua siitä, että kaikki tätä instrumenttia koskevat säännökset ovat jokaisen hankintaviranomaisen ja hankintayksikön tiedossa, ottaen huomioon kuntien hankinnoista vastaavien tahojen rajalliset resurssit. Mitä enemmän velvoitteita asetetaan hankintaviranomaiselle, sitä todennäköisemmin hankintaprosessit pitkittyvät ja monimutkaistuvat. Lisäksi ehdotuksessa ei selvitetä sitä, mitkä ovat mahdolliset seuraukset, mikäli hankintayksikkö ei toimisikaan komission ehdotuksen mukaan. Tämä voisi olla todennäköistä tilanteissa, joissa komission antamia täytäntöönpano- tai muita säädöksiä ei ole koottu esimerkiksi yhteen tietokantaan helposti hankintayksiköiden saataville.
Erityiset huomiot
Erityisinä huomioina ehdotuksesta Kuntaliitto haluaa esittää seuraavat seikat:
3 artikla
Artiklassa kuvataan tuotteen tai palvelun alkuperän selvittämistä. Kuntaliitto haluaa korostaa, että käytännössä tuotteen alkuperän selvittäminen on monimutkaista ja aikaa vievää. Tuotteen alkuperän täsmällinen määrittely on hankintayksikkötasolla tavattoman haasteellista ja tullee aiheuttamaan hallinnollista taakkaa.
6 artikla
Artiklassa kuvataan menettelyä, jolla komissio harkitsee hankintaviranomaisten pyynnöstä, salliiko se sen, että tarjoukset jotka sisältävät unionin ulkopuolelta peräisin olevia tavaroita tai palveluita, suljetaan pois tarjouskilpailusta. Artiklassa ehdotetaan, että hankintaviranomaisen, joka haluaa käyttää tätä mahdollisuutta, tulee ilmoittaa tästä hankintailmoituksessa.
Esitetty artikla herättää useita kysymyksiä. Ensinnäkin hankintayksikkönäkökulmasta on hieman epäloogista, jos sen tulee ilmoittaa mahdollisesta poissulkemisesta jo hankintailmoitusvaiheessa, ts. ennen tarjousten saapumista. Koska kolmansista maista saapuvien tarjousten saapumista ei voida tosiasiallisesti ennakoida, käytännössä tämä saattaisi johtaa tilanteisiin, joissa hankintayksikkö ilmoittaisi poissulkumahdollisuudesta ”varmuuden vuoksi” ennen jokaista hankintaa.
Lisäksi artiklan menettely tuottaa hankintayksikölle lisätyötä, mikäli sen tulee vielä erikseen ilmoittaa kolmansista maista saapuneista tarjouksista komissiolle sen lupaa varten.
Lisäksi kuvattu menettely aiheuttaa sekaannusta esimerkiksi hankintamenettelyn vaiheittaisuuden periaatteen näkökulmasta: yleensä hankintamenettelyssä ei voida edetä ennen kuin soveltuvuutta koskevat poissulkuperusteet on selvitetty kaikkien tarjoajien osalta. Tässä mallissa poissulku liittynee kuitenkin enemmän tarjousten tarjouspyynnönmukaisuuteen. Kuitenkin asetuksessa esitetään, että hankintayksikkö voi jatkaa tarjousten analysointia komission päätöksentekoprosessin aikana. Tämä saattaa vaarantaa vaiheittaisuuden periaatteen toteutumisen.
Komissiolle varataan ehdotuksessa toiminta-aikaa kaksi kuukautta. Määräaikaa on mahdollista myös lisätä kahdella kuukaudella. Komissio on julkisia hankintoja koskevan direktiiviuudistuksen yhteydessä tutkinut hankintamenettelyjen keskimääräisiä kestoaikoja ja todennut, että yksi hankintamenettely kestää keskimäärin 108 päivää. Näin ollen voidaan todeta, että komissiolle ehdotettu toiminta-aika (60 päivää, maksimissaan 120 päivää) on aivan liian pitkä suhteessa yleiseen keskimääräiseen hankintamenettelyn kestoon. Jotta julkista hankintatointa voidaan tosiasiallisesti tehostaa, tulisi hankintamenettelyn kestoa pyrkiä lyhentämään. Ehdotus ei ole omiaan edistämään tätä tavoitetta.
7 artikla
Kuten jo yleisessä osassa todettiin, on ehdotuksessa säännösten yhteensovittamisen tarvetta koskien myös poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan osalta. Hankintadirektiivien mukaan hankintayksiköllä on perinteisesti ollut mahdollisuus, lähes velvollisuus, hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous. Ehdotetussa artiklassa hankintaviranomaisella olisi mahdollisuus hyväksyä poikkeuksellisen alhainen tarjous. Mikäli hankintayksikkö haluaa hyväksyä poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, sen tulisi ilmoittaa tästä kirjallisesti muille tarjoajille perustellen, minkä vuoksi perittävät hinnat tai kustannukset ovat poikkeuksellisen alhaisia. Artiklaehdotuksesta ei kuitenkaan käy ilmi se, mikä on tämän perustelun juridinen asema, toisin sanoen olisiko tällainen kyseinen päätös tai perustelu valituskelpoinen.
18 artikla
Artiklassa säännellään asetuksen mukaan saatujen tietojen luottamuksellisuudesta. Kuntaliitto haluaa korostaa, että artiklalla on yhteys kansalliseen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lainsäädäntöön. Siksi kyseisen artiklan säännökset tulisi arvioida siitä näkökulmasta, aiheutuuko niistä ristiriitaa kansallisen lainsäädännön kanssa.
Lopuksi
Ehdotettua asetusta on ymmärrettävää perustella Euroopan Unionin näkökulmasta ja erityisesti sen kauppapoliittisia tavoitteita ajatellen. Kuitenkin Kuntaliitto haluaa tuoda esiin, että jotta asetuksella tavoitellut hyödyt tosiasiallisesti toteutuisivat, edellyttää se sitä, että asetuksen toimintaperiaatteet tulisivat osaksi myös käytännön toiminnan malleja. Kuntaliitto haluaa siksi korostaa eri sääntelyjen keskinäistä yhteensovittamista ja soveltamisen helppoutta. Käytännössä tämä tarkoittaa mm. aiemmin lausunnossa esiin nostettujen seikkojen ja säännösten harmonisoimista. Tämä olisi erittäin toivottavaa sääntelyä käytännössä soveltavien paikallisviranomaisen näkökulmasta.
SUOMEN KUNTALIITTO
Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat
Katariina Huikko
lakimies