Lausunto julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskevassa asiassa

​Oikeusministeriö on pyytänyt Kuntaliitolta lausuntoa julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun sääntelyä ja sen kehitystarpeita koskevasta selvityksestä. Lausunnossa pyydetään ottamaan kantaa selvityksessä esitettyihin muutostarpeisiin ja uudistusehdotuksiin sekä esittämään näkemyksiä mahdollisista muista muutostarpeista. Lausunnossa toivotaan mahdollisuuksien mukaan arvioitavan myös mahdollisten muutosten vaikutuksia.

Standardisäännös 

Selvityksessä päädytään suosittamaan standardisäännöksen kumoamista. Kuntaliitto vastustaa säännöksen kumoamista. Julkishallintoa koskevaa omaa standardisäännöstä tarvitaan edelleen vähintään yhtä vahvoilla perusteilla kuin aikanaan sitä säädettäessä. Standardisäännöksen perusperiaate tulee säilyttää, mutta säännöstä olisi hyvä täsmentää siten, että siinä määriteltäisiin selkeästi julkisen vallan käyttämisen sisältö vahingonkorvausoikeudessa. Tällä hetkellä lainsäädännössä ei ole yhtenäistä ratkaisua julkisen vallan käyttämisestä. Sen täsmentäminen on välttämätöntä, jotta vastuun ennakoiminen on mahdollista. Asialla on merkitystä niin taloudellisten kuin muidenkin vaikutusten arvioinnin kannalta.

Selvityksessä on esitetty perusteena standardisäännöksen poistamiseksi muun muassa sitä, että yksityissektorillakaan ei ole mahdollisuutta vapautua korvausvastuusta puutteellisiin toimintamahdollisuuksiin vedoten kuten henkilökuntansa vähyyteen. Yksityissektori toimii liiketaloudellisista lähtökohdista ja sen päämääränä on voiton maksimointi. Sillä on myös mahdollisuus valita tarjoamansa hyödykkeet, palvelut ja asiakkaansa eli toteuttaa riskienhallintaa täysin eri mittakaavassa kuin mihin julkisyhteisöllä on mahdollisuus. Yksityissektori sisällyttää riskien taloudelliset seuraamukset tarjoamiensa tuotteiden tai palveluiden hintoihin. Julkisyhteisöllä ei ole tällaista mahdollisuutta, joten sen vahingonkorvausvelvollisuuden edellytysten tulee vastaavasti olla erilaiset. Julkisyhteisön tuottamuskynnyksen korottaminen johtuu viranomaistoiminnan luonteesta. Viranomaiset ovat velvollisia käsittelemään asiat ja toimimaan yleisen edun vuoksi. Korkeimman oikeuden ratkaisukäytännössä standardisäännöksen soveltaminen on johtanut asianmukaisiin lopputuloksiin. Selvityksestä ei käy ilmi, että korkeimman oikeuden ratkaisut olisivat olleet lopputulokseltaan vallitsevan oikeuskäsityksen vastaisia. 

Selvityksessä on esitetty eräänä vaihtoehtona, että vahingonkorvauslakiin otettaisiin uusi julkisen vallan käyttäjän tuottamusarviointia tai korvausvastuun edellytyksiä laajemmin erittelevä säännös. Kuntaliiton käsityksen mukaan tämä olisi hyvä lähtökohta. Tällöin standardisäännöksen perusperiaate säilyisi entisenlaisena, mutta sitä täsmennettäisiin määrittelemällä selkeästi julkisen vallan käytön sisältö. Säännöksessä voitaisiin vallitseva oikeuskäytäntö huomioiden luetteloida seikkoja, joihin olisi kiinnitettävä huomiota julkisen vallan käyttäjän tuottamusta ja korvausvastuun edellytyksiä arvioitaessa. Täsmennyksen seurauksena tuomioistuimet joutuisivat päätöksen perusteluissaan ottamaan kantaa säännöksessä lueteltuihin periaatteisiin. Samalla voisi tulla arvioitavaksi, mikä vaikutus kunnasta riippumattomalla ja ennalta - arvaamattomalla resurssipulalla on tuottamuksen arvioinnissa.  

Mikäli standardisäännös edellä esitetystä huolimatta päätettäisiin kumota, tulisi samassa yhteydessä vahingonkorvauslain 5 luvun 1§ muuttaa siten, että korvausvelvollisuutta ei julkisen vallan käytön yhteydessä synny puhtaasta varallisuusvahingosta. Standardisäännöksen poistaminen merkitsisi sitä, että julkisyhteisö asetettaisiin vahingonkorvausmielessä samaan asemaan kuin kuka tahansa vahingon aiheuttaja. Tällöin julkisyhteisöön tulee vastaavasti korvattavan vahingon osalta soveltaa samoja säännöksiä kuin muihin vahingonaiheuttajiin. Niissä tapauksissa, joissa julkisyhteisön tulisi korvata puhdas varallisuusvahinko, asia ratkaistaisiin erittäin painavien syiden perusteella.

Muutoksenhakuvaatimus

Selvityksessä on päädytty suosittamaan muutoksenhakuvaatimuksen kumoamista. Kuntaliitto vastustaa tätä jyrkästi. Säännöstä ei tule missään nimessä kumota.

Vahingonkorvauslain 3 luvun 4§:ssä on todettu, että jos valtion tai kunnan viranomaisen virheellisen ratkaisun johdosta vahinkoa kärsinyt on pätevättä syyttä jättänyt hakematta muutosta siihen, ei hänellä ole oikeutta saada valtiolta tai kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän hakemalla muutosta olisi voinut välttyä. Säännöksellä pyritään muun muassa vahinkojen minimointiin, joka on vahingonkorvausoikeuden johtava periaate. Säännös ei ole ehdoton, vaan siitä käy nimenomaisesti ilmi, että korvausoikeutta ei menetä, mikäli muutoksen hakematta jättämiseen on ollut pätevä syy. Säännös on yksiselitteisen selvä eikä sitä tule poistaa.

Muutoksen hakeminen viranomaisen päätökseen on ainoa keino selvittää, onko asiassa tapahtunut virhe vai ei. On kuitenkin huomioitava, että viranomaisen tehdessä päätöksen kyse on usein tilanteesta, jossa viranomaisen on pakko käyttää harkintavaltaa. Tällöin päätös saattaa muutosta haettaessa muuttua ilman, että viranomainen on syyllistynyt asiassa virheeseen. Säännöksen avulla voidaan tehokkaasti pyrkiä rajoittamaan väitetyn virheellisen päätöksen vaikutuksia. Säännöksellä on ennalta estävä vaikutus niin vahingon syntymiseen kuin vahingon määrän rajoittamiseen. Jos edellä mainittu säännös poistettaisiin, hallintotoiminnassa ensisijaiseksi tarkoitettu muutoksenhakujärjestelmä menettäisi merkitystään, mitä ei voida pitää mitenkään perusteltuna.

Kuten selvityksessä on todettu, muutoksenhakuvaatimuksen kumoaminen johtaisi siihen, että hylkäävän hallintopäätöksen kohde voisi nostaa vahingonkorvauskanteen ilman, että hänen tulisi ensin valittaa mielestään virheellisestä päätöksestä hallintolainkäyttöteitse. Siviilituomioistuin joutuisi tällöin ottamaan kantaa kysymykseen, joka kuuluu hallintoviranomaiselle tai hallintotuomioistuimelle. Koska siviilituomioistuin ei voi ottaa tällaista asiaa tutkittavakseen, johtaisi tämä mahdottomaan lopputulokseen. Sama asia saattaisi olla samaan aikaan vireillä kahdessa eri tuomioistuimessa, toinen hallinto-oikeudessa ja toinen käräjäoikeudessa. Kyseisen säännöksen kumoamiselle ei ole selvityksessä esitetty sellaisia perusteita, joiden johdosta säännöksen kumoamista voisi edes harkita. Säännöksen kumoaminen aiheuttaisi turhien oikeudenkäyntien lisääntymistä.

Kannerajoitus

Kuntaliitolla ei ole asiassa lausuttavaa.

Neuvonta

Selvityksessä on päädytty suosittamaan vahingonkorvauslakiin erillistä säännöstä, jonka perusteella virheellisestä tai laiminlyödystä viranomaisneuvonnasta aiheutuva vahinko tulisi korvattavaksi. Kuntaliitto vastustaa jyrkästi julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuuden laajentamista. Sen sijaan neuvonnasta tulisi säätää selkeä säännös, joka olisi vastaavantyyppinen kuin Ruotsin vahingonkorvauslaissa oleva säännös. Tällöin asiaan saataisiin oikeusvarmuus.

Neuvonta ei ole julkisen vallan käyttöä vahingonkorvausoikeudellisessa mielessä. Neuvonta ja julkisen vallan käyttö tulee käsitteellisesti erottaa selkeästi toisistaan. Kuten selvityksessä on todettu, neuvonnan käsite on epäselvä. Viranomaisen tarkastus- ja valvontatoiminnan sekä neuvontatoiminnan välinen rajanveto on kuin veteen piirretty viiva. Nykyisen säädöspohjan tai vallitsevan oikeuskäytännön perusteella ei ole aina yksiselitteisesti mahdollista arvioida, onko kyse neuvonnasta vai tarkastus- tai valvontatoiminnasta. Myös tarkastus- ja valvontatoiminnan yhteydessä saatetaan antaa neuvoja ja ohjeita. Esimerkiksi MRL 124§ asettaa rakennusvalvontaviranomaisen tehtäväksi huolehtia kunnassa tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta.

Valvonta- ja tarkastustoiminta

Kuntien suorittamassa valvonnassa on yleensä kyse suhteutetusta valvonnasta. Mikäli valvontavelvollisuus asetettaisiin tiukemmaksi, saattaisi tämä esimerkiksi rakennusvalvonnan osalta aiheuttaa sen, että rakentajista voisi tulla aikaisempaa huolimattomampia. Selvää lienee, että korvauskannetta nostettaessa vaateita kohdistettaisiin ensisijaisesti kuntiin, jotka ovat varmoja maksajia.

Toisin kuin neuvonnassa, valvonta- ja tarkastustoiminnassa on kyse julkisen vallan käytöstä. Asian tarkastelussa tulee kiinnittää huomiota siihen, minkä takia valvonta- ja tarkastustoimintaa suoritetaan. Onko kyse esimerkiksi yleisen edun turvaamisesta tai suorituksen oikeellisuuden valvonnasta tietyssä kohteessa.

Kunnan viranomaisen tehtäväksi määrätty valvonta on ja sen tulee jatkossakin olla suhteutettua valvontaa. Asiassa tulee kiinnittää huomiota myös siihen, että valvontamaksut ja siihen liittyvä vastuu eivät ole tasapainossa keskenään.

Kunnat tarvitsevat selkeät säännökset siitä, että valvontatoiminta voidaan ulkoistaa. Viranomaisilla tulee olla oikeus velvoittaa se, jonka hyödyksi valvonta tehdään, hankkimaan omalla kustannuksellaan ulkopuolisen asiantuntijan selvityksen viranomaiselle esitettäväksi. Valvonta- ja tarkastustoiminnan luonne tulisi selkeästi yksilöidä erityislainsäädännössä. Samoin muut edellä mainitut asiat tulisi säätää kutakin valvontaa koskevassa erityislainsäädännössä.

Neuvonta ja tiedottaminen

Neuvonnassa ei ole kyse julkisen vallan käytöstä. Rajanveto neuvonnan ja tiedottamisen välillä voi olla vaikeaa. Asiaa arvioitaessa tulee huomioida, onko kyse yksityiskohtaisesta neuvonnasta vai yleisestä informaatiosta, jota ei ole kohdennettu mihinkään tiettyyn tahoon. Vastuukysymykset muodostuvat näissä erilaisiksi. Yleisen tiedon lisäämiseksi annetun informaation jakaminen ei saa johtaa siihen, että viranomainen voisi joutua asiassa korvausvelvolliseksi. On huomattava, että lainsäädäntö sisältää hyvin eritasoisia säännöksiä. Joidenkin säännösten tarkoituksena on pyrkiä vaikuttamaan kansalaisten tai viranomaisten toimintaan sitä kuitenkaan sanktioimatta. Tarkoitus on tällöin vaikuttaa yleiseen käyttäytymiseen ilman, että säännösten vastaisesta menettelystä joutuu vastuuseen.

Hallintolaki

Hallinto- ja kuntalakia säädettäessä ei ole pohdittu neuvontavelvollisuuden seurauksia. Hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus on yleensä menettelyllistä neuvontaa ja esitettyihin kysymyksiin on usein melko helppo vastata. Sen sijaan asiakysymyksiä koskeviin tiedusteluihin on vaikea antaa selkeitä vastauksia. Kysymys saattaa olla niin tulkinnanvaraisesta asiasta, että asian ratkaisee viimekädessä tuomioistuin sille esitettyjen todisteiden perusteella.

Luottamuksensuoja

Selvityksessä esitettyyn luottamuksensuojan laajentamiseen ei tule ryhtyä. Se saattaisi johtaa ennalta - arvaamattomiin seurauksiin. Luottamuksensuojan tulee perustua oikeutettuihin odotuksiin julkisyhteisön päätösten pysyvyydestä. Sen ei voida katsoa syntyvän julkisyhteisössä toteutettavassa neuvonnassa kuin poikkeuksellisesti, jos konkreettisen toimintaohjeen on antanut henkilö, jonka neuvoihin ulkopuolinen voi objektiivisesti katsoen olla oikeutettu luottamaan.

Muuta

Mikäli julkisyhteisön korvausvastuuta laajentava säännös säädettäisiin, tulisi viranomaiselle samalla säätää oikeus olla antamatta neuvoja. Hallintotoiminnan lakisidonnaisuus johtaa siihen, ettei julkisyhteisöllä ole mahdollista valita vapaasti, millaisia riskejä se toiminnassaan ottaa. Viranomaisella tulisi tällöin olla harkintavalta siihen, milloin neuvominen on ylipäänsä mahdollista. Ehdotettu säännös johtaisi mitä todennäköisimmin neuvonnan vähentymiseen ja kirjallisen neuvonnan yleistymiseen, jotta viranomainen pystyisi tarvittaessa todistamaan, mitä asiassa on neuvottu. Tämä olisi ainoa tapa välttää väärinymmärrysten mahdollisuus. Kysyjä ei välttämättä ymmärrä viranomaisen vastausta oikealla tavalla ja saattaisi nostaa tämän vuoksi aiheettoman korvauskanteen viranomaista kohtaan. Kirjallinen menettely lisäisi byrokratiaa ja johtaisi siihen, että mahdollisen neuvon saamista saattaisi joutua odottamaan nykyistä huomattavasti pidempään.

Riskinotto kuuluu luonnollisena osana elinkeinonharjoittamiseen. Julkisyhteisöllä ei ole mahdollisuutta valita asiakkaitaan tai sitä millaisia riskejä se toiminnassaan ottaa. Näin ollen julkisyhteisön vastuu neuvonnasta tulisi olla lievempää kuin elinkeinonharjoittajilla. Julkisyhteisön tulisi voida joutua vastuuseen vain erityistapauksissa.

Kuntaliiton käsityksen mukaan neuvonnasta tulisi säätää selkeä säännös, joka olisi vastaavan tyyppinen kuin Ruotsin vahingonkorvauslaissa oleva säännös. Korvausvastuu voisi syntyä ainoastaan siinä tapauksessa, että siihen olisi erityisiä syitä. Tämä tarkoittaisi sitä, että yksittäistapauksessa olisi oltava jokin konkreettinen olosuhde, joka oikeuttaisi yksityisen luottamaan informaation virheettömyyteen. Selkeällä säännöksellä asiaan saataisiin oikeusvarmuus. Samalla voitaisiin säätää ja laajentaa neuvonnan kohteen selonottovelvollisuutta. Oikeusperiaate, jonka mukaan tietämättömyys lain sisällöstä koituu henkilön vahingoksi tarkoittaa lainsäädännön monimutkaistuessa sitä, että myös neuvonnan kohteen selonottovelvollisuuden tulee laajentua. Tämän päivän tietoyhteiskunnassa asioiden selvittäminen on aikaisempaa huomattavasti helpompaa, joten selonottovelvollisuuden laajentamista voidaan pitää vähintäänkin kohtuullisena.    

Perus- ja ihmisoikeusloukkauksen korvaaminen

Selvityksessä päädytään suosittamaan vahingonkorvauslakiin otettavaa säännöstä, jossa julkisyhteisö velvoitetaan korvaamaan perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattujen ihmisoikeuksien loukkaukset. Kuntaliitto ei kannata ehdotusta.

Kuten selvityksessä on todettu, Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkaus on hyvitettävä kansallisella tasolla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön mukaisesti. Kansallista sääntelyä ei näin ollen tarvita. Päinvastoin samasta asiasta säänteleminen kahdella eri tavalla saattaisi johtaa epäselvyyksiin, sillä Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukainen hyvitysjärjestelmä on oma kokonaisuutensa, joka ei edellytä loukkaajan tuottamusta.

Perusoikeuksien osalta voidaan todeta, että perustuslaissa turvatut perusoikeudet on tähänkin mennessä otettu huomioon oikeuskäytännössä. Erillistä säännöstä asiassa ei siten tarvita.

Julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaaminen

Selvityksessä on päädytty puoltamaan julkisyhteisön toiminnasta aiheutuneen VahL 5:6 §:ssä tarkoitetun kärsimyksen säätämistä korvattavaksi. Kuntaliitto vastustaa ehdotusta.

Kärsimyksen korvaamista on laajennettu vasta muutama vuosi sitten. Mikäli kärsimyksen korvaamisen laajentamista olisi pidetty tarkoituksenmukaisena, olisi muutos tehty tuolloin. Tuossa yhteydessä selvitettiin laaja-alaisesti kärsimyskorvaamisen edellytyksiä. Muutoksen yhteydessä laajennettiin kyseisen lainkohdan korvaamiseen oikeutettujen piiriä, mutta itse korvausperustetta ei muutettu. Korvausperuste on edelleen sidoksissa teon rangaistavuuteen, mikä on perusteltua eikä sitä tule laajentaa. Laajentaminen tarkoittaisi sitä, että rikos ja virhe julkisessa toiminnassa rinnastuisivat toisiinsa, mitä tulkintaa ei voida missään olosuhteissa pitää hyväksyttävänä. Kärsimyksen korvaaminen tulee sitoa teon luonteeseen eli rangaistavaan tekoon. Pohjoismaisen perinteen mukaan aineettomien vahinkojen korvaamiseen tulee suhtautua jatkossakin kriittisesti.

Vaikutusten arviointia

Esitettyjen muutosten vaikutuksia on mahdotonta arvioida, ennen kuin tiedetään säännösten tosiasiallinen sisältö. Vaikutuksia tulee arvioida tulevan säädöstyön yhteydessä mahdollisimman perusteellisesti ja laaja-alaisesti. Tällöin säännösten tarkoituksenmukaisuus tulee asiallisesti arvioiduksi ja saatettua yhteiskunnallisen arvioinnin kohteeksi.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

lakiasiain johtaja

Leena Hoppu-Mäenpää

lakimies