Lausunto julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurista

Valtiovarainministeriö on pyytänyt lausuntoja luonnoksesta julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuriksi ja valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuuriksi (VM/00.01.02.03/2010). Suomen Kuntaliitto esittää lausuntonaan seuraavaa:

Valtiovarainministeriö on valinnut kokonaisarkkitehtuuriin perustuvan lähestymistavan julkisen hallinnon tietohallinnon kehittämisen yhteiseksi viitekehykseksi. KA-viitekehys antaakin hyvän pohjan kehittämiselle ja VM:ssä on tuotettu kunnioitettava määrä dokumentaatiota tukemaan sen käyttöönottoa varten. Dokumentaatio on laadullisesti erinomaista. Käyttöönotossa tulee kuitenkin huomioida, että KA-malli on kehitetty lähtökohtaisesti yksittäisen organisaation, yleensä yrityksen, näkökulmasta, eikä julkinen hallinto ole siihen suoraan verrattavissa oleva yksi kokonaisuus. Julkisella sektorilla kokonaisarkkitehtuuri tulisikin nähdä ennen kaikkea keinona saavuttaa yhteentoimivuus niiden organisaatioiden, jotka muodostavat julkisen hallinnon, välillä. KA-mallilla voidaan edistää yhteentoimivuutta sen teknisellä ja semanttisella tasolla, mutta ennen kaikkea organisatorisella tasolla.

Suomen Kuntaliitto haluaa nostaa esille kuntien edessä olevat suuret rakenteelliset muutokset. Niiden toteuttamisessa tarvitaan samoja resursseja kuin kokonaisarkkitehtuurin kuvaamisessa. Tietohallintolain mukaan julkisen hallinnon viranomaisen on aloitettava 7 §:n mukaisen kokonaisarkkitehtuurin kuvauksen laatiminen kuuden kuukauden kuluessa ja saatettava työ loppuun kolmen vuoden kuluessa asiaa koskevan 4 §:ssä tarkoitetun valtioneuvoston asetuksen voimaantulosta. Emme pidä tarkoituksenmukaisena, että niukkoja resursseja tuhlataan kuvausten tekemisellä lähivuosina lakkautettaville organisaatioille. Suomen Kuntaliitto toivoo, että tämä voidaan joko huomioida mainitun asetuksen sisällössä tai sitten lähteä liikkeelle käytännöllisellä informaatio-ohjauksella ja säätää asetus tilanteen selkiydyttyä.

Seuraavassa joitakin kommentteja julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuria koskevaan dokumentaatioon. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuuriin Suomen Kuntaliitolla ei ole kommentoitavaa.

Kokonaisarkkitehtuurin yleiskuvaus

Kappaleessa 2.1 todetaan, että kokonaisarkkitehtuurin suunnitteluprosessi saa syötteen strategiaprosessista ja vastaavasti arkkitehtuurin suunnittelun tulokset toteutetaan toiminnan ja talouden suunnittelun (TTS) kautta käynnistettävinä kehittämishankkeina. Dokumentista ei selviä, mitä strategia- tai toiminnan ja talouden suunnitteluprosessia tämä tarkoittaa kansallisesti koko kuntasektorin tai yksittäisen kunnan osalta. Kunnalla ei ole strategiavelvoitetta ja ilman strategiaa ja toiminnan suunnittelua KA-menetelmältä putoaa pohja pois. KA-menetelmän tulisi sisältää työkaluja organisaation strategiaprosessin tukemiseksi ja käytännön esimerkkejä KA-menetelmän kytkemiseksi toiminnan kehittämiseen ja johtamiseen.

Kappaleessa 3, jossa kuvataan julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin rakennetta, todetaan että Julkisen hallinnon yhteisessä kokonaisarkkitehtuurissa keskitytään siihen, mikä on julkisen hallinnon toimijoille yhteistä: kaikkea kehittämistä ohjaavat arkkitehtuuriperiaatteet, yhteiset toiminnot (prosessit), yhteiset tiedot (tietovarannot, metatiedot), yhteiset ICT-palvelut. Tavoite on käytettävissä oleviin resursseihin nähden kunnianhimoinen. Suomen Kuntaliiton mielestä dokumenteissa pitäisi selvästi ilmaista keskittyminen tietoarkkitehtuuriin.

Kohdealueen arkkitehtuurityön tavoitteet ja sisältö rajauksineen tulisi määritellä tarkemmin, vastaavasti kuin koko julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurissa; nyt on todettu lyhyesti että se on ydintoiminnan yhteisten osien kehittämistä.

Mikäli kokonaisarkkitehtuurin kuvauksesta halutaan olevan kunnalle hyötyä, on sen otettava huomioon myös monia kohdealueisiin sisältymättömiä arkkitehtuureja kuten esimerkiksi kunnan itselleen ottamista elinkeinotyyppisistä tehtävistä. Lausunnolla oleva ehdotus jättää epäselväksi sen, miten näitä kaikkia pystyttäisiin ottamaan huomioon mahdollisessa kuntasektorin yhteisessä kokonaisarkkitehtuurissa. JHKA kuvaus ei tunne Kuntasektorin yhteisiä aluetasoisia kokonaisarkkitehtuureita, vaikka huomattava osa kuntien palveluista tuotetaan seudullisena yhteistyötä. Alueellista arkkitehtuuria tarvitaan yhteentoimivuuden ja yhteistoiminnan kehittämiseksi esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollossa. Alueelliset kokonais/viitearkkitehtuurit tulisi kuvata sekä arkkitehtuurin että hallintamallin näkökulmasta. Myös arkkitehtuurien ja arkkitehtuurinhallinnan suhde yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoihin tulisi huomioida kuvauksissa, sillä niillä on keskeinen rooli monilla toimintasektoreilla kuntien kumppaneina. Avoimuuden ja yhteentoimivuuden periaatteiden noudattaminen sekä yhteisten perustietovarantojen hyödyntämistarve koskee tällöin myös yksityisiä toimijoita.

Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin hallintamalli

Hallintamallin kuvauksen perusteella on olemassa riski yliorganisoitumisesta ja liian jähmeäksi ja byrokraattiseksi muodostuvasta rakenteesta. Vaarana on myös, että syntyy päällekkäisiä rakenteita. Mikä on esimerkiksi JHKA-johtoryhmän ja julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan välinen suhde? Miten on huomioitu, että tietohallintolain 6 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi päättää, että julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan antamaa julkisen hallinnon tietohallinnon yhteistä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä koskeva suositus on julkisen hallinnon tietohallinnon standardi? Mikä on JHS-jaoston rooli hallintamallissa?

Sama yliorganisoimisen vaara koskee kohdealuearkkitehtuurin sisäistä organisointia. Olisi tarkoituksenmukaista lähteä myös hallintamallin osalta liikkeelle yksinkertaisista rakenteista ja yhteentoimivuuden ja yhteistoiminnan kannalta keskeisistä kohteista

Myös kuntien rooli hallintamallissa jää epäselväksi dokumentissa, joka paikoin vaikuttaa hyvin valtiokeskeisesti laaditulta. Sekä JHKA-johtoryhmän että Julkisen hallinnon arkkitehtuuriryhmän osalta todetaan, että Kuntasektorin arkkitehtuurityötä johtoryhmässä/arkkitehtuuriryhmässä edustaa aina kunta. Tämä ei toivottavasti tarkoita, että molemmissa ryhmissä koko kuntasektorin edustus jää vain yhden kunnan varaan, kuten sen voisi tulkita. Linjaus sulkisi myös kuntayhtymät (esim. sairaanhoitopiirit) päätöksenteon ulkopuolelle.

Yksittäisen organisaation kannalta voidaan nähdä riskinä, että organisaatioon syntyy itsellinen KA-toiminto, joka toimii irrallaan johtamisen ja palvelutuotannon tarpeista.

Julkisen hallinnon arkkitehtuurityön mittarit

Mittareihin tulee lisätä työn vaikuttavuutta sekä kustannus-hyötyjä kuvaavia elementtejä. Dokumentissa esitetyt ovat lähinnä hallintamallin sisäisiä mittareita. Kokonaisarkkitehtuurityön mittarit ovat käyttökelpoisia vasta sen jälkeen, kun talouden ja toiminnan mittaristot ovat olemassa.

Julkisen hallinnon KA-kypsyystasomalli

Dokumentissa jää epäselväksi, miten kypsyystasomalli sovitetaan käytäntöön. Kypsyystasoa lähestytään sekä organisaation omien tarpeiden että julkisen hallinnon kokonais-arkkitehtuurin näkökulmasta. Entä jos ne ovat ristiriidassa keskenään?

Julkisen hallinnon arkkitehtuurikyvykkyyden arviointimalli

Arviointimalli soveltuu työkaluksi yksittäisen organisaation käyttöön, mutta eri organisaatioiden väliset arviot eivät ole yhteismitallisia.

Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kohdealuejako

Kohdealuejako on valtiokeskeinen. Dokumentissa käytetty käsite hallintosektori, jolla tarkoitetaan valtionhallintoa tai kuntasektoria, on ongelmallinen. Valtionhallinnossa on tavallaan yksi organisaatio, kun taas kuntasektorilla on satoja itsenäisiä organisaatioita, joiden käsittely yhtenä kokonaisuutena on vaikeaa. Myös kohdealuejako on osittain epäyhteensopiva kuntien toiminnan suhteen. Kuntien itselleen ottamien tehtävien (ohjauksen ulkopuolella) arkkitehtuurin asema julkisen hallinnon, kohdealueen ja hallintosektorien kokonaisarkkitehtuurissa tulisi määritellä. Kunnan omassa kokonaisarkkitehtuurissa olisi tarpeen huomioida myös nämä alueet.

Kuntien osallistuminen KA-kohdealueiden johtoryhmiin on määrittelemättä dokumentissa. Epäselväksi jää myös miten kuntien yhteinen arkkitehtuuri käsitellään ja hyväksytään ja miten yhteistyörakenne toimii.

Kohde-aluetyön tulisi lähteä liikkeelle tietoarkkitehtuurista, keskitettyjen tietovarantojen, yhteisten tietojen ja avoimuuden ja yhteentoimivuuden määrittelyistä.

KA-kohdealueen tehtävät

Kohdealuejakoa koskeva kommentti hallintosektorikäsitteen sopimattomuudesta kuntasektorille pätee myös tässä: kuntasektori ei voi yhtenä kokonaisuutena priorisoida tai päättää asioita, kuten kappaleessa 5.6 esitetään.

Epäselväksi jää myös, mistä tulevat dokumentin kuvaamien tehtävien vaatimat resurssit ja niiden rahoitus.

Julkisen hallinnon arkkitehtuurilinjaukset ja -kuvaukset

Kuvaus on niin yleisellä tasolla, että se jättää liian paljon tulkinnanvaraa. Kytkentä käytäntöön jää puuttumaan. Valmiita ylätason kuvauksia tarvittaisiin.

Julkisen hallinnon arkkitehtuuriperiaatteet

Dokumentissa kuvatut periaatteet ovat hyviä, mutta epäselväksi jää, onko joillakin niistä prioriteettia toisiin verrattuna, vai ovatko kaikki samanarvoisia. Mikäli jotkut periaatteista (esim. ”varmista yhteentoimivuus”) koetaan tärkeämmiksi kuin toiset, tämän voisi dokumentissa nostaa esille, mahdollisten ristiriitatilanteiden varalta.

Julkisen hallinnon tietoarkkitehtuuri

Tietoarkkitehtuuri on olennaisen tärkeä osa julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuria ja ratkaisevassa asemassa semanttisen yhteentoimivuuden kannalta. Vaikka dokumentin otsikkotiedoissa sitä kuvataan määrittelyksi, on kyseessä kuitenkin lähinnä raportti, jossa kuvataan nykytilaa sekä tavoitteita ja kehittämiskohteita. Kehitettävää tietoarkkitehtuurin suhteen onkin todella paljon ja olisi tärkeää, että siihen osoitettaisiin riittävät resurssit.

Kuntien näkökulmasta liitteessä 2 oleva kuvaus ei ole johdonmukainen; potilastietojen osalta todetaan, että "Potilastieto on (julkisten tai yksityisten) terveydenhuollon organisaatioiden (rekisterinpitäjien) omistuksessa”. Sama koskee myös monia muita kuntien palveluita kuten esimerkiksi sosiaalipalveluita, oppimateriaalia ja koulutusta, mutta niiden osalta maininnat ovat erilaisia. Monille kunnille ovat tärkeitä myös liiketoimintaan liittyvät tietovarannot, joiden koordinointiin ei tässä ole otettu kantaa. Kuntien tapahtumatietojen koordinointi kansallisesti olisi hyvin haasteellista, koska paikallisilla tapahtumilla on vahvat sidokset julkisen hallinnon ulkopuolisiin tahoihin.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että tietoarkkitehtuurilla voitaisiin kehittää julkisessa hallinnossa olevien asiakastietojen yhdenmukaisuutta ja siten taata kansalaisille yhdellä käyttöliittymällä häntä itseään koskeviin tietoihin.

Julkisen hallinnon yhteisten ICT-palveluiden arkkitehtuuri

Dokumentissa olisi hyvä olla kuvattuna kriteerit yhteisille ICT-palveluille sekä perustelut sille, miksi juuri liitteessä 1 kuvatut ovat sellaisia.

Organisaation omia ICT-palveluita käsittelevässä kappaleessa 9 ja siinä olevassa kuvassa 10 tulisi huomioida myös useamman organisaation keskenään jakamat palvelut, joka on kuntasektorilla yleistä.

Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kehittämispolku

Dokumentissa kuvatun kehittämispolun aikataulu tuntuu epärealistiselta, organisaatioilla ei välttämättä riitä resursseja kaikkien tehtävien toteuttamiseen sen puitteissa.

Muita huomioita

Tämä lausunto perustuu osittain suoraan kunnilta kerättyihin kommentteihin, joista alle koottuna muutamia yleisiä kommentteja, jotka eivät liity suoraan mihinkään tiettyyn dokumenttiin:

JHKA on tiivistettävä toteuttamiskelpoiseksi paketiksi, jota tuetaan soveltuvalla koulutuksella. Ei haittaisi vaikka koulutus suoritettaisiin yliopistoissa 5-10 ov tasoisena, johdolle suunnattuna.

Jotta vältytään kymmeniltä kuntien erilaisilta KA-kuvauksilta, pitäisi olla enemmän valmiita, yhtenäisiä malleja ja pohjia. Erilaiset KA-mallit aiheuttavat lisäkustannuksia järjestelmien yhteensovittamisessa. Yhtenäinen KA-malli helpottaa kuntien yhdistymistä ennakoitujen kuntaliitosten yhteydessä.

Lopuksi vielä kooste kuntien vastauksista lausuntopyynnössä esitettyihin kysymyksiin:

Mitä yhteisiä arkkitehtuurilinjauksia ja -kuvauksia nyt esitettyjen lisäksi tulisi julkisen hallinnon yhteisessä kokonaisarkkitehtuurissa olla?

• Kokonaisarkkitehtuurityön tueksi tarvitaan ohjausmalli esim. FEAR (Jyväskylän yliopiston selvitys 2010) tai korkeakoulujen KARTTURI. JHS:n soveltaminen sellaisenaan liian työlästä ja tuntuu että kokonaisuus ei pysy "hanskassa"
• Organisaatio ei kykene hyödyntämään KA:ta, jos siltä puuttuu:
  
  1. ylimmän johdon täsmällinen strategiaprosessi ja/tai
  
  2. hyvä johtamismalli organisaatiossa

Eli JH KA malliin tulee lisätä työkalupakki ylimmän johdon tarpeisiin (lopputuloksena on mm. julkisen toimijan strategia ja tavoitteet dokumentoituna) ja hyvän esimiestyön ja johtamisen periaatteet

• Kohdealuearkkitehtuuriesimerkit puuttuvat, esim. terveydenhuollon tai potilastietojärjestelmän yhteinen arkkitehtuuri.

Mistä julkisen hallinnon yhteisistä arkkitehtuurilinjauksista ja -kuvauksista olisi organisaatiollenne eniten hyötyä ja mitkä olisivat tärkeysjärjestyksessä ensimmäisiä toteutettavia linjauksia ja kuvauksia?

• Arkkitehtuuriperiaatteet ja työn organisointi.
• Organisaatio voi vasta myöhemmin syventyä tähän problematiikkaan ja ensiksi sille on hyödyllistä alkaa toteuttaa arkkitehtuuriperiaatteita, koska ne on hyvä ja selkeä konkreettinen ohjekokoelma
• Konkreettinen hallintamalli hyödyttäisi eniten. Selkeä, konkreettisempi etenemispolkumalli kunnille, nyt liian teoreettista ja tulkinnanvaraista tekstiä, ei yksiselitteisesti ymmärrettävää.

Tarkempia tietoja lausunnosta antaa tarvittaessa erityisasiantuntija Tommi Karttaavi, puh. 09-7712136, sähköposti tommi.karttaavi@kuntaliitto.fi.

SUOMEN KUNTALIITTO

Heikki Lunnas    

Tietoyhteiskunta-asiain päällikkö   

Tommi Karttaavi

Erityisasiantuntija