Lausunto ammattikorkeakoululaitoksen uudistamisen suuntaviivoista

Suomen Kuntaliitto esittää pyydettynä lausuntonaan opetus- ja kulttuuriministeriön laatimista ammattikorkeakoululaitoksen uudistamisen suuntaviivoista seuraavaa. 

Pääministeri Kataisen hallitusohjelman mukaan ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö uudistetaan. Vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään valtiolle ja ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. Ammattikorkeakoulujen toimiluvat uudistetaan korostaen toiminnan laatua ja vaikuttavuutta. 

Ammattikorkeakoulun tehtävät 

Opetus- ja kulttuuriministeriön valmistelemien uudistuksen suuntaviivojen mukaan ammattikorkeakoulut hoitavat edelleen julkista tehtävää, käyttävät julkista valtaa eivätkä niiden perustehtävät muutu. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että ammattikorkeakoulujen perustehtävät eivät muutu. Ammattikorkeakouluilla on koulutetun työvoiman tuottamisen ja aluekehitystehtäviensä kautta keskeinen rooli maamme eri alueiden säilyttämisessä elinvoimaisina.  

Ammattikorkeakoulun ylläpitojärjestelmä 

Suuntaviivojen peruslinjauksissa todetaan, että ylläpitäjäjärjestelmä puretaan ja ammattikorkeakoulut ovat jatkossa itsenäisiä oikeushenkilöitä. Ammattikorkeakouluille luodaan itsenäinen oikeushenkilöasema joko osakeyhtiönä tai säätiönä.  

Suuntaviivojen mukaan valtio huolehtii, että oikeushenkilöaseman muutoksista ei aiheudu verotuksellisia tai muita vastaavia seuraamuksia ammattikorkeakouluille. 

Suuntaviivoissa todetaan, että kaikkien ammattikorkeakoulujen taloushallinto toimii kirjapitolain ja tilintarkastuslain alaisena. Taloushallinnon laillisuudesta, taloudellisten velvoitteiden ja vastuiden täyttämisestä sekä ammattikorkeakoulun säilyttämisestä vakavaraisena vastaa ensisijaisesti ammattikorkeakoulun hallitus ja sen jäsenet. Uudistukseen valmistautumista koskevissa huomioissa on todettu muun muassa, että ammattikorkeakouluosakeyhtiöt ja säätiöt tulee muodostaa voittoa tavoittelemattomina ja niiden taloudellinen tila tulee varmistaa, ja että yhtiöjärjestys ja osakassopimukset sekä säädekirja laaditaan ottaen huomioon uuden ammattikorkeakoululain vaatimukset. 

Kuntaliitto on aikaisemmassa ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista koskevasta raportista opetus- ja kulttuuriministeriölle antamassaan lausunnossa (3.2.2011) todennut, että rahoitusjärjestelmän muutos ei sinällään vaadi muutoksia ammattikorkeakoulun hallinto- ja ohjausjärjestelmään. Kuntaliitto ei ole kannattanut nykyisestä erilaiset ylläpitojärjestelmät mahdollistavasta järjestelmästä luopumista.  

Kuntaliitto toteaa, että esitettäessä ammattikorkeakouluista tehtävän säätiöitä pitää ottaa huomioon vastuiden kannalta, että säätiöllä ei ole omistajaa. Tämän vuoksi säätiössä jää toteutumatta osakeyhtiölaissa oleva osakkeenomistajien vahingonkorvausvelvollisuus ja yhtiökokouksen puheenjohtajan vahingonkorvausvelvollisuus. Säätiön hallitus vastaa säätiön tekemistä oikeustoimista ja säätiön hallituksella on korostettu vastuu taloudesta ja toiminnasta. Säätiön asiamies (toimitusjohtaja) on työsuhteessa säätiöön toisin kuin osakeyhtiön toimitusjohtaja, joka on yhtiön toimielin ja jonka vastuu on luonteeltaan samankaltainen kuin osakeyhtiön hallituksen jäsenen vastuu.  

Kuntaliiton kokemuksen mukaan opetustoimintaa harjoittavaa säätiötä ei voida purkaa (esimerkiksi Kankaanpää ja Riihimäki), minkä vuoksi myöhemmissä mahdollisissa koulutustoimen organisointijärjestelyissä säätiö on ongelmallinen. 

Ammattikorkeakoululainsäädännön uudistusta valmisteltaessa on tunnistettava myös, mistä asioista sovitaan osakeyhtiön osakassopimuksessa, joka on osakkaiden välinen yksityisoikeudellinen sopimus, ja yhtiöjärjestyksessä (mm. hallituksen ja yhtiökokouksen tehtävät). Hallituksen työjärjestys on osaltaan myös ratkaiseva. Siinä voidaan esimerkiksi määritellä, mitä asioita hallitus siirtää yhtiökokouksen päätettäväksi. 

Ministeriön suuntaviivoissa ei ole myöskään otettu kantaa siihen, onko mahdollinen osakeyhtiö luonteeltaan yleishyödyllinen yhteisö (voitonjakamista ja purkautumista koskeva määräys yhtiöjärjestyksessä) vai ei.  Tosin on otettu kantaa osingonjakokieltoon, mutta yksistään tämä ei ratkaise sitä, onko yhtiö perustettu yleishyödyllisenä yhteisönä vai ei. Tällä on merkitystä yhtiötä mahdollisesti purettaessa. 

Ministeriön suuntaviivoista ei ilmene ammattikorkeakoulun ylläpitäjän ja ammattikorkeakoulun sisäisen hallinnon päätösvallan ja tehtävien jako. Esimerkiksi rehtorin asema jää esityksessä avoimeksi.  

Oikeushenkilöaseman muutoksessa on turvattava myös, että siitä ei aiheudu verotuksellisia tai muuta seuraamuksia ylläpitäjälle.  

Kuntaliiton näkökulmasta edellä esitettyjen asioiden selvittäminen on oleellista ammattikorkeakoululainsäädäntöä valmisteltaessa. Kuntien näkökulmasta on tärkeää turvata omistajien (ylläpitäjien) päätösvalta.  

Koska ammattikorkeakoulun ylläpitojärjestelmää, hallintoa ja päätösvaltaa koskevat asiat eivät suuntaviivoista ilmene riittävän tarkasti, Kuntaliitto varaa mahdollisuuden tarkempiin kannanmuodostuksiin ammattikorkeakoululainsäädännön uudistamista käsittelevässä ohjausryhmässä, jos lainsäädännön uudistamista valmistellaan suuntaviivoissa esitetyn mukaisesti.  

Ammattikorkeakoulujen toiminnan perusta 

Peruslinjausten mukaan ammattikorkeakoulujen toimilupakäytännöstä luovutaan ja ammattikorkeakoulut luetellaan laissa. Ammattikorkeakoulujen koulutusvastuusta säädetään valtioneuvoston asetuksella.  

Kuntaliitto ei kannata ammattikorkeakoulujen kirjaamista lakiin, vaan toivoo nykyisen valtioneuvoston päätökseen perustuvan toimilupakäytännön säilyvän. Hallitusohjelmassa ei ole todettu, että toimiluvista luovuttaisiin, vaan että toimiluvat uudistetaan.  

Ammattikorkeakouluverkosto tulee pitää valtakunnallisesti kattavana koulutusmahdollisuuksien tasavertaiseksi turvaamiseksi ja eri alueiden kehityksen ja elinvoimaisuuden turvaamiseksi. Ammattikorkeakouluverkoston rakenteellisen kehittämisen tulee lähteä alueiden tarpeista ja kuntien omista lähtökohdista. Ammattikorkeakoulujen merkitys omille alueilleen osaavan työvoiman tuottamisessa, työelämän kehittämisessä sekä aluekehitystä ja alueen elinkeinoelämää tukevassa tutkimus- ja kehitystyössä sekä taiteellisessa toiminnassa on suuri.  

Koulutusvastuusta säätäminen asetuksella on kannatettavaa. Kuntaliitto korostaa, että on erityisen tärkeää huolehtia eri koulutusalojen tasapainoisesta, kattavasta työ- ja elinkeinoelämän tarvitsemasta tarjonnasta päällekkäisyyksiä ja siten liikatarjontaa välttäen.  

Ammattikorkeakoulun hallinto  

Suuntaviivojen mukaan ammattikorkeakoulujen hallintoa vahvistetaan siten, että niiden edellytykset itsenäiseen toimintaan varmistetaan suhteessa ympäröivään yhteiskuntaan. Ammattikorkeakoulujen sisäiset hallinto- ja johtamisjärjestelmät uudistetaan niin, että strateginen päätöksenteko vahvistuu ja ammattikorkeakoulun kytkentä omaan toimialaansa ja alueensa työelämään vahvistuu.  

Ammattikorkeakoululla on hallitus, jossa tulee olla korkeakoulun tärkeimpien koulutusalojen työelämän edustajia ja tiivis kytkentä toimialueeseen. Hallituksessa tulee olla myös henkilöstön ja opiskelijoiden edustus. Johtamisjärjestelmän vahvistamisella pyritään toiminnan hyvään koordinointiin ja tehokkuuteen.  

Kuntaliitto on aikaisemmin selvityshenkilöiden raportista opetus- ja kulttuuriministeriölle antamassaan lausunnossa (3.2.2011) pitänyt ammattikorkeakoulujen hallinnon tehtävien selkeyttämistä tarpeellisena. Hallintomallia tulisi selkeyttää niin, että ammattikorkeakouluilla on omistajan strateginen hallitus ja erillinen monijäseninen hallintoelin. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että ammattikorkeakoulun asemasta ja sen sisäiseen toimivaltaan kuuluvista asioista päätettäessä otetaan huomioon kuntien päätösvalta. Osakeyhtiömalliin siirtymisestä huolimatta ammattikorkeakoulut ovat edelleen valtaosin kuntaomisteisia. Kunnilla ammattikorkeakoulujen omistajina tulee olla oikeus päättää ammattikorkeakoulun keskeisistä toimintaan ja talouteen liittyvistä asioista.  

Kuntaliitto pitää keskeisenä suuntaviivoissa esitettyä linjausta siitä, että vahvistetaan ammattikorkeakoulujen kytkentää alueensa työelämään ja toimialueeseen. Tämä yhteys ja alueiden äänen kuuluminen ammattikorkeakoulujen strategisessa päätöksenteossa on välttämättömänä niiden perustehtävän toteutumiseksi.  

Ammattikorkeakoulun rahoitus ja ohjaus 

Suuntaviivojen mukaan ammattikorkeakoulun rahoitusmalli uudistetaan ja nykyisestä kustannussidonnaisuudesta luovutaan. Perusrahoitus, tuloksellisuusrahoitus ja hankerahoitus yhdistetään valtion rahoitukseksi. Laadun ja vaikuttavuuden lisäksi rahoituksella tuetaan rakenteellista kehittämistä ja korkeakoulujen profiloitumista. Valtion rahoituksen periaatteet ammattikorkeakoulujen toimintaan ovat oikeushenkilömuodosta riippumatta samat kaikille korkeakouluille.  

Suuntaviivoissa todetaan, että valtion rahoitus on ammattikorkeakoulukohtaista. Ammattikorkeakoulujen lakisääteisten perustehtävien rahoituksessa ei tapahdu muutoksia oikeudellisen aseman muuttumisen perusteella. Valtion talouden kehityksestä johtuen ammattikorkeakouluverkon ja rahoitusjärjestelmän uudistus toteutetaan tilanteessa, jossa asteittain vuoteen 2015 mennessä ammattikorkeakoulujen valtion rahoitusosuuteen kohdentuu 51 milj. euron säästövelvoite. Valtion rahoituksen periaatteet ammattikorkeakoulujen toimintaan ovat oikeushenkilömuodosta riippumatta samat kaikille ammattikorkeakouluille.  

Ammattikorkeakoulujen ohjausjärjestelmä uudistetaan. Jatkossakin valtio ohjaa ammattikorkeakouluja asettaen niille koulutus- ja tki-politiikan kannalta keskeisiä tavoitteita ja seuraa tavoitteiden toteutumista.  

Opetus- ja kulttuuriministeriö tulee jatkossakin ohjaamaan rahoituksen avulla koulutuksen kohdentamista eri aloille. Ammattikorkeakoulujen uutta rahoitusmallia valmistellaan niin, että se voidaan ottaa käyttöön vuoden 2014 alusta.  

Valtion ohjaus ammattikorkeakouluissa rajoittaa nykyisessä järjestelmässä poikkeuksellisen paljon ylläpitäjän itsenäistä harkintavaltaa toiminnan suunnittelussa ja rahoituksessa. Kunnat ovat olleet lähinnä ammattikorkeakoulujen rahoittajan asemassa. Kunnat ovat nykyisin ammattikorkeakoulujen suurin rahoittaja ylläpitäjäjärjestelmän asukasta kohden tasasuuruisen rahoitusosuuden kautta. 

Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista koskevassa raportissa (2010: 23) on rahoituksen ongelmaa kuntien kannalta kuvattu hyvin: "Ammattikorkeakoulut ovat selkeä poikkeus valtion ja kuntien välisen kustannusjaon piirissä olevissa palveluissa: ammattikorkeakoulujen rahoitus on liitetty suoraan valtionohjaukseen ilman, että kunnat voivat merkittävästi siihen vaikuttaa. Kunnallisten ammattikorkeakoulujen nopeasti kasvanut yhtiöittäminen on omalta osaltaan loitontanut niitä kuntaohjauksesta." 

Rahoituksen kannalta uudistuksessa keskeistä on, miten kuntien osuus ammattikorkeakoulujen rahoituksesta siirretään valtiolle. Siirron toteuttaminen kustannusneutraalisti ei ole yksiselitteinen esimerkiksi sen suhteen, otetaanko rahoituksen siirto huomioon opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisessa rahoituksessa vai kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa. Nykyisellään ammattikorkeakoulujen rahoitus on puhtaasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaista rahoitusta.  

Jos kustannussidonnaisuudesta luovutaan, tulee turvata valtion rahoituksen riittävä taso, jotta ei jouduta tilanteeseen, jossa kunnat ovat pakotettuja rahoittamaan toimintaa. Tässä on syytä ottaa huomioon myös hallitusohjelmassa päätetyt menosäästöt valtion menoihin, joka ammattikorkeakouluissa on -51 miljoonaa euroa vuoden 2015 tasossa.   

Ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto valtiolle edellyttää laskelmien ja muiden siihen liittyvien asioiden valmistelua yhteistyössä Kuntaliiton kanssa mm. valtionosuusprosentin määrittämiseksi kunta – valtio -suhteessa. 

Suuntaviivoissa todetaan, että muutoksen yhteydessä noudatetaan hyvää henkilöstöpolitiikkaa ja turvataan henkilöstön asema. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että noudatetaan hyvää henkilöstöpolitiikkaa.  

Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2014 alussa. 

Kuntaliitto pitää suuren uudistuksen aikataulua haasteellisena. Uudistuksen valmistelussa tulee ottaa huomioon kokemukset yliopistouudistuksesta. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että ammattikorkeakoululainsäädännön uudistaminen tapahtuu muutosten laajuus huomioon ottaen hallitusti.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen

varatoimitusjohtaja

Anneli Kangasvieri

johtaja