Kuntaliiton hallituksen lausunto tietohallintolakiluonnoksesta

LAUSUNTO   

26.8.2010 

Heikki Lunnas 



Valtiovarainministeriö 



Luonnos hallituksen esitykseksi Eduskunnalle julkisen hallinnon tietohallinnon ohjausta ja tietojärjestelmien yhteentoimivuutta koskevaksi lainsäädännöksi 



sekä 



Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksen ja yhteentoimivuuden kehittäminen – työryhmän loppuraportti

​

1. Yleisiä näkökohtia

Tarpeellisuudesta ja vaikuttavuudesta

Suomen Kuntaliitto pitää esitettyä lakiluonnosta tarpeellisena ja yhtyy sen tavoitteisiin ja loppuraportin ehdottamiin linjauksiin jäljempänä esitetyin varauksin ja tarkennuksin.

Lakiluonnos toteutuessaan selkiyttää ja lujittaa niitä yhteistyön periaatteita, joita julkisen hallinnon yhteentoimivuuden kehittämisessä on jo nyt ollut käytössä.

Suomen Kuntaliitto on 1990-luvulta lähtien toistuvasti esittänyt, että valtion budjettiin varattaisiin riittävät resurssit julkisen hallinnon tietohallinnon yhteentoimivuuden edellyttämien julkisen hallinnon suositusten (JHS) valmisteluun. Vaikka määrärahoja onkin viime aikoina kiitettävästi lisätty, ollaan vielä hyvin kaukana siitä tasosta, mitä monissa muissa maissa käytetään julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvausten ja määritysten valmisteluun.

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa on ollut voimassa lähes vuosikymmenen. Sen 22 §:n mukaan valtiovarainministeriö antaa ohjeita ja suosituksia sähköisen asioinnin yhteentoimivuuden ja tietoturvallisuuden varmistamisesta sekä sähköisten asiointipalvelujen järjestämisestä. Tätä mahdollisuutta ei ainakaan koko julkisen hallinnon osalta ole käytetty lainkaan hyväksi. Lakiluonnoksen perusteluihin on koottu muitakin hyvin vähäiselle käytölle jääneitä ohjausvälineitä.

Toisin kuin lakiluonnoksen perusteluissa ja loppuraportissa esitetään, pitääkin Kuntaliitto keskeisenä selityksenä nykytilanteelle pikemmin ohjausvälineiden vähäisen käytön kuin näiden välineiden suoranaisen puutteen. Jos muutosta ei näiltä osin tapahdu eikä yhteentoimivuudelle saada konkreettista sisältöä, on vaarana, että siirtymisellä suosituksista velvoitteiden suuntaan ei ole kovinkaan paljon käytännön vaikuttavuutta. Julkisen hallinnon erilaisten viranomaisten sijasta lakiluonnoksen ohjauksen kohteena on siis pikemminkin valtiovarainministeriö, jolle lain hyväksymisen myötä olisi tulossa merkittävä määrä vastuita ja velvollisuuksia. Lisäksi oman reviirin ulkopuolelle menevää laaja-alaisempaa näkökulmaa kaivataan myös sektoriministeriöiltä.

Kuntaliitto toteaa, että lain tavoitteiden toteutuminen edellyttää valtiovarainministeriön resurssien merkittävää lisäämistä.

Yhteentoimivuuden kehittämisessä on paljon osapuolia

Lakiluonnoksen erääksi tavoitteeksi on asetettu julkisen hallinnon yhteentoimiva kokonaisuus. Tavoite on sinänsä hyvä, mutta käytännössä ei kovinkaan vaikuttava. Valtion ja kuntien välisessä yhteentoimivuudessa on kyse lähinnä erilaisista tietovirroista ja tiedon yhteiskäytöstä. Varsinaisia kuntasektorin ja valtionhallinnon rajan ylittäviä palveluprosesseja on julkisessa hallinnossa suhteellisen vähän ja niissäkin on valtaosin jo siirrytty hyvin toimivien yhteisten palvelujen käyttöön.

Sen sijaan kunnan yksittäinen palveluprosessi sisältää yhä useammin toisten kuntaorganisaatioiden lisäksi yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita. Kyse ei ole pelkästään kunnan ostopalveluista ja tukipalveluista vaan myös siitä, että kunnilla ja yrityksillä on paljon samantyyppisiä toimintoja ja myös niiden käyttämät tietojärjestelmät ja ICT-palvelut ovat lähellä toisiaan.

Lisäksi lakiluonnoksessa mainittujen asiointipalveluihin ohjaavien yhteisten palvelujen kehittämisessä (kuten esimerkiksi suomi.fi-palvelu) on pidettävä mielessä, että kuntien portaalit kuntalain 1 §:n mukaisesti usein kattavat koko paikallisen palvelutarjonnan erottelematta niitä kunnallisiin ja yksityisiin. Kuntaliitto pitää tätä asiakaslähtöisempänä palveluun ohjaamisena kuin pelkästään kaikkien julkisten hallinnon palvelujen kokoamista yhteen.

Onnistuneeseen JHS-standardien valmisteluun tarvitaan siis myös yksityisen ja kolmannen sektorin laajaa osallistumista. Lisäksi on muistettava, että kuntien palvelutuotantoprosessien erilaistuminen kiihtyy ja siksi työhön on saatava mukaan nykyistä enemmän erilaisia kuntaorganisaatioita.

Yhteentoimivuuden tarve ei siis ole julkisen hallinnon organisaatioiden sisäinen asia eikä se missään nimessä ole myöskään Suomen sisäinen asia. Maan rajojen ylittyminen lisääntyy jatkuvasti niin tietovirroissa kuin palveluprosesseissa. Kuntien osalta ei tulevina vuosina lisäksi pystytä kansallisilla standardeilla juurikaan ohjaamaan järjestelmiä myyviä yrityksiä, koska tuotteet tulevat olemaan pääosin kansainvälisiä.

Kuntaliitto korostaa, että onnistunut JHS-standardointi edellyttää laaja-alaisten yhteistyöverkostojen kokoamista, riittävää resursointia ja nykyistä aktiivisempaa osallistumista kansainväliseen yhteistyöhön.

2. Yksityiskohtainen lausunto

3 § Määritelmät

Lakiluonnoksessa julkisen hallinnon viranomaisiin kuuluvat mm. laissa tai lain nojalla annettua julkista tehtävää hoitavat yhteisöt, laitokset, säätiöt ja yksityiset henkilöt niiden käyttäessä julkista valtaa.

Lain soveltamisala jää tältä osin epäselväksi. Olisi kohtuutonta ja turhia kustannuksia aiheuttavaa, että esimerkiksi satunnaisesti julkista valtaa käyttävän yksityisen laitoksen pitäisi laatia JHS-standardin mukainen kokonaisarkkitehtuurin kuvaus. Lain yhteentoimivuustavoitteet toteutuvat tällaisessa tapauksessa jo ostosopimusten ja/tai tiedonantovelvoitteen kautta.

Kuntaliitto esittää, että lain perusteluihin lisätään tältä osin joko yksityiskohtaisempi kuvaus siitä, mikä konkreettisesti on lain haluttu soveltamisala tai poistetaan koko edellä mainittu kohderyhmä.

4 § Ohjaus

Lakiluonnoksessa valtiovarainministeriön velvoitteena on huolehtia 1) julkisen hallinnon toiminta-, tieto-, järjestelmä- ja teknologia-arkkitehtuurin (kokonaisarkkitehtuuri) suunnittelusta ja kuvaamisesta sekä erikseen 2) valtionhallinnon toiminta-, tieto-, järjestelmä- ja teknologia-arkkitehtuurin (kokonaisarkkitehtuuri) suunnittelusta ja kuvaamisesta.

Lakiluonnos antaa tältä osin sen kuvan (jota kyseisen pykälän perustelut vahvistavat), että julkiseen hallintoon tehdään kahta erillistä kokonaisarkkitehtuurisuunnitelmaa ja -kuvausta. Tämä olisi ristiriidassa lain yleisten tavoitteiden kanssa. Sen sijaan loppuraportin toimenpide-ehdotuksessa todetaan, että kokonaisarkkitehtuuri otetaan yhteiseksi välineeksi koko julkisessa hallinnossa.

Kuntaliitto esittää, että 4 §:n kohta 2) poistetaan tarpeettomana.

Lakiluonnoksen kohderyhmänä olevien organisaatioiden osaaminen kokonaisarkkitehtuurimenetelmän soveltamisessa vaihtelee paljon. Suuressa osassa niistä ei todennäköisesti ole koskaan kuultukaan koko asiasta. Eikä missään nimessä ole julkisen talouden kannalta järkevää, että kaikissa julkisen hallinnon organisaatioissa olisi itsellään siihen liittyvää asiantuntemusta.

Kokonaisarkkitehtuuria ei myöskään voi soveltaa kaikissa julkisen hallinnon organisaatioissa samalla tavalla; menetelmä, joka saattaa olla suurissa kaupungeissa ja kuntayhtymissä paikallaan, ei samalla tavalla sovellettuna tuota pienissä ja keskisuurissa kunnissa kustannuksia vastaavia hyötyjä.

Kuntaliitto pyrkii omilla toimenpiteillään alentamaan kuntasektorin kynnystä toimia lakiluonnoksen esittämien velvoitteiden mukaisesti toivoen samalla, että valtiovarainministeriö kokoaisi verkoston, joka vastaisi kokonaisarkkitehtuurin menetelmän käyttöönoton tukipalveluista.

Lisäksi Kuntaliitto edellyttää, että kokonaisarkkitehtuurin kuvaamista koskevan asetuksen valmistelussa otetaan huomioon erilaisten ja erikokoisten julkisen hallinnon organisaatioiden tarpeet.

Kuntatasolla yhteentoimivuutta on haitannut, että eri ministeriöiden kehittämät tietojärjestelmät ja yhteiset palvelut ovat olleet tietoarkkitehtuuriltaan keskenään ristiriitaisia eikä niiden toteutuksessa ole aina huomioitu kuntien vallitsevia käytäntöjä.

Lakiluonnos pyrkii korjaamaan tilannetta paitsi yhtenäisellä arkkitehtuurilla myös lisäämällä eri ministeriöiden hankkeiden keskitettyä ohjausta, mikäli luonnoksen perusteluiden mukaan uusi tietojärjestelmä olisi arvoltaan vähintään viisi miljoonaa euroa, taikka kun se koskisi keskeisiä rekistereitä tai yhteisiä tai yhteiskäyttöisiä tietojärjestelmiä taikka muita vastaavia seikkoja, joilla olisi muutoin huomattavaa merkitystä.

Kuntaliitto pitää tätä lain tavoitteiden toteutumisen kannalta yhtenä lakiluonnoksen keskeisimmistä säännöksistä.

9 § Tallennettujen tietojen hyödyntäminen

Tallennettujen tietojen hyödyntämisen osalta on lakiluonnoksessa kirjattu julkisessa hallinnossa jo laajalti käytössä oleva tärkeä periaate. Kuntaliitto kuitenkin korostaa, että perusrekistereiden laajamittaisemman hyödyntämisen esteinä ovat niiden välillä vallitsevat epäyhtenäiset käytännöt, hinnoittelu, sisällölliset virheet, epätarkoituksenmukaiset ylläpitoprosessit sekä se, että kaikilta osin rekistereiden käyttö ei ole teknisesti mahdollista lakiluonnoksessa kuvattujen periaatteiden mukaisesti.

Kuntaliitto esittää, että lakiin lisättäisiin mainituista perusrekistereistä vastaavia viranomaisia koskeva velvoite kehittää rekisterit sellaisiksi, että tallennettujen tietojen hyödyntäminen lakiluonnoksessa esitetyllä tavalla olisi mahdollista ja tietojen yhteiskäyttöön julkisessa hallinnossa liittyvät hinnoitteluongelmat ratkaistaan mahdollisimman pikaisesti.

10 § Yhteiset palvelut

Kokemukset koko julkisen hallinnon, valtionhallinnon ja kuntasektorin sekä myös toimialakohtaisista yhteisistä palveluista ovat hyvät ja Kuntaliitto pitää tärkeänä, että resursseja uusien palvelujen kehittämiseen lisätään. Lakiluonnoksessa ja loppuraportissa yhteisten palvelujen hyödyt ja käyttöönottoprosessi ovat jääneet kuitenkin melko avoimiksi. Lakiluonnoksen perusteluissa on todettu tavoitteena olevan, että ennen palveluiden käyttöönotosta päättämistä asia käsiteltäisiin JUHTA:ssa. Lakiluonnokseen ei tätä kuitenkaan ole kirjoitettu ellei sitten tarkoituksena ole, että yhteisestä palvelusta päätetään JHS-standardin mukaisella prosessilla.

Kuntaliitto esittää, että lakiin otetaan selkeä kuvaus siitä, miten yhteisen palvelun käyttöönotosta päätetään ja kannattaa sitä, että prosessi on samanlainen kuin JHS-standardin hyväksymisen osalta on kuvattu.

Loppuraporttiin sisältyy toimenpide-ehdotus, jonka mukaan Tietoyhteiskunnan perusinfrastruktuurin muodostavien yhteisten palvelujen osalta pyritään niiden tarjoamiseen osittain tai kokonaan keskitetysti rahoitettuina palveluina, jolla voidaan parhaiten varmistaa mahdollisimman laaja palvelujen käyttö koko julkisessa hallinnossa. Mikäli julkisen hallinnon organisaatiot velvoitetaan käyttämään sellaista julkisin varoin kehitettyä yhteistä palvelua, johon on olemassa myös vaihtoehtoja yksityisillä markkinoilla, on syytä tarkastella huolellisesti kussakin tapauksessa, syyllistytäänkö verovaroilla kilpailun vääristämiseen.

Kuntaliitto on myös huolissaan siitä, että velvoite käyttää palveluihin ohjautumisessa yhteistä palvelua saattaa heikentää yksityisen sektorin mahdollisuuksia kehittää uusia innovaatioita, joita kuntasektorilla kaivataan erityisesti sähköisten palvelujen tarjonnassa ja niihin ohjautumisessa sekä hyvinvointiteknologiassa. Ajatus siitä, että tähän olisi löydettävissä yksi hyvä ja vain julkiseen hallintoon rajoittuva ratkaisu, ei vaikuta toimivalta. Julkisen hallinnon tuottavuuden ja palveluiden laadun kehittämisen näkökulmasta Kuntaliitto pitää parempana vaihtoehtona sitä, että palveluun ohjaavat yhteiset palvelut kilpailevat aidosti muiden vaihtoehtojen kanssa. Täten myös erilaisten julkisten hallinnon organisaatioiden tarpeet tulisivat luonnollista tietä huomioiduiksi.

Loppuraportissa luetteloitujen yhteisten teknisten tukipalvelujen osalta ei Kuntaliitto näe vastaavaa ongelmaa olevan.

Kuntaliitto esittää, että niissä tapauksissa, joissa kansallinen etu todella edellyttää velvoittamaan julkisen hallinnon organisaatioita käyttämään yhteistä palvelua, niiden kehittäminen, käyttö ja ylläpito rahoitetaan valtion budjetista ja tämä periaate kirjataan myös lakiin.

12 § Voimaantulo

Lakiluonnoksen perusteluiden mukaan täsmällisemmät arviot taloudellisista ja muista vaikutuksista on tarkoitus esittää vasta asetuksia annettaessa. Kuntaliitto pitää tätä menettelyä sinänsä tarkoituksenmukaisena.

Lakiluonnos ei kuitenkaan anna mahdollisuutta tapauskohtaisesti ja joustavasti yhteensovittaa kuvausten, määritysten ja yhteisten palvelujen käyttöönoton aikataulua ja julkisen hallinnon organisaatioiden resursseja. Monissa tapauksissa asetusta voitaisiin käytännössä soveltaa hyvinkin nopeasti, mutta on myös mahdollista, että neljän tai kahden vuoden siirtymäaika ei ole aina toiminnallisesti tai taloudellisesti riittävän pitkä.

Kuntaliitto esittää, että lakiluonnoksen rakennetta muutettaisiin sellaiseksi, että siirtymäaikaa voitaisiin asetuksen annon yhteydessä pidentää, mikäli kahden tai neljän vuoden aika ei olisi tietyssä tilanteessa julkisen hallinnon kannalta tarkoituksenmukainen/mahdollinen.

Lakiluonnoksessa on myös todettu, että julkisen hallinnon viranomaisen on saatettava kokonaisarkkitehtuurin kuvauksen laatiminen loppuun kolmen vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Säännöksen tarkoitus ja sisältö jää epäselväksi. Ensinnäkään ei ole varmaa, että viranomaisilla olisi kolmen vuoden kuluessa käytettävissään asetuksina kaikki tähän tarvittavat kuvaukset. Toiseksi vähänkin laajempi kokonaisarkkitehtuurin kuvaus on prosessi, joka ei koskaan tule valmiiksi. Vaikka teknologia ja tietosisällöt oletettaisiin pysyvän muuttumattomina, tapahtuu esimerkiksi kunnissa lähivuosina niin paljon palvelutuotannon organisoinnin uudistumista, että sillä on pakostakin merkittävä heijastusvaikutus organisaatiokohtaiseen kokonaisarkkitehtuuriin.

Kuntaliitto esittää, että kokonaisarkkitehtuurin voimaantulon säännökset muutetaan sellaisiksi, että niitä on käytännössä mahdollista noudattaa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ainoastaan kuvauksen laatiminen olisi aloitettava tietyn ajan kuluessa.