Kelan toimeentulotuen etuusohje 3.6, 26.7.2016 päivätty luonnos

Kela pyytää 27.7.2016 sähköpostitse lähetetyllä lausuntopyynnöllä lausuntoa Kelan toimeentulotukiohjeen 3.6.2016 päivätystä luonnoksesta. Ohjeluonnokseen on lausuntopyynnön mukaan koottu mm. STM:n oppaan, oikeuskäytännön, laillisuusvalvojien kannanottojen ja kuntien ohjeiden perusteella tulkinnat 1.1.2017 voimaan tulevasta toimeentulotukilaista. Lausunnolla oleva luonnos sisältää vielä osin keskeneräisiä osioita. Valmisteilla oleva Kela-siirtoa säätelevää lakimuutosta täydentävä hallituksen esitys tulee myös joiltain osin muuttamaan käsittelyssä olevaa luonnosversiota.

​Kuntaliitto on tutustunut ohjeluonnoksenn sisältöön ja toimittaa yksityiskohtaisesti kommentoidun ohjeluonnoksen tämän lausunnon liitteenä luonnoksen jatkokehittämisen tueksi. Luonnos on kaikkiaan lähes 200 sivun mittainen, mistä syystä Kuntaliitto katsoo, että pelkällä lausuntomenettelyllä ei pysty annetussa aikaraamissa esittämään riittävän tarkalla tasolla olevia näkemyksiä ohjeluonnoksen ja laintulkintojen tueksi. Ohjeluonnos on tästä syystä muutettu word-muotoon, jotta sen kommentointi ja toisaalta kommenttien hyödyntäminen Kelan jatkovalmistelussa onnistuisi parhaalla mahdollisella tavalla.

Yleisesti ottaen Kuntaliitto arvioi ohjeluonnoksen olevan vielä merkittäviltä osin keskeneräinen. Ohjeluonnos on kuitenkin jo nykymuodossaan erittäin kattava kokonaisuus. Kuntaliitto pitää kannatettavana ja hyvänä siirron valmistelun ja siirron jälkeisen yhteistyön lähtökohtana tapaa, jolla ohjeluonnoksessa linjataan useita eri tilanteita. Monilla linjauksilla pystytään toteuttamaan perustoimeentulotuen toimeenpanoa oikeudenmukaisesti sekä yhdenvertaisesti, mutta tästä huolimatta hallinnollisesti tehokkaasti. Osin ohjeluonnos on myös kirjoitettu hyvin ja selkeästi, vaikkakin tässä on häilyvyyttä eri lukujen kesken johtuen todennäköisesti monen eri kirjoittajan tekstien yhdistelemisestä.

 

Kelan sisäistä ohjelogiikkaa tuntemattomalle ohjeen kokonaisrakenne herättää kuitenkin useita kysymyksiä ja myös huolen siitä, miten etuuskäsittelijä tosiasiallisesti pystyy ohjeen avulla yhdenvertaisesti arvioimaan hakijoiden toimeentulotuen oikeutta ja tarvetta sekä käyttämään yksilökohtaista harkintaa eri tilanteissa. Suurelta osin huoli nousee siitä, että ohjeessa eri osa-alueet ja kokonaisuudet on pilkottu moniin eri osiin ja samaa asiaa käsitellään useassa eri kohdassa, osin epäjohdonmukaisesti sekä erilaisten ja eri tavalla nimettyjen otsikoiden alla.  Em. syystä yleiskäsitys ohjeesta jää hajanaiseksi ja rikkonaiseksi.

Erityisen huolestuttavaa on, että samaa asiaa käsitellään ohjeen eri puolilla eri tavalla ja jopa eri tavalla linjattuna. Myös saman asian esitystavat vaihtelevat eri puolilla ohjetta. Esimerkkinä voi mainita esim. perusosan alennuksen, joka liittyy moneen eri tilanteeseen toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa. Nyt asioiden esittämistapa vaihtelee esim. eri kohderyhmien tilannetta käsiteltäessä (vrt. esim. opiskelijat ja yrittäjät).

Kuntaliitto katsoo, että ohjeessa tulisi noudattaa yhtenäistä logiikkaa toimeentulotukilainsäädännössä säädettyjen asioiden suhteen läpi koko ohjeistuksen. Ohjeen tulisi olla myös sillä tavalla ymmärrettävä, että esim. sekä asiakas että kunnan työntekijä pystyisivät siitä yksiselitteisesti löytämään päätöksen taustalla oleva yleiset perusteet joutumatta käymään koko ohjeistusta ja sen eri kohtia läpi. Koska ohjeistus tulee merkittäviltä osin linjaamaan sitä, millaisiksi perustoimeentulotuen kustannukset muodostuvat, sen tulee olla nykymuotoaan selkeämpi ja linjausten läpinäkyviä sekä juridisesti tarkemmin perusteltuja.

Em. esittämistapaan ja ohjeistuksen vaikeaselkoisuuteen liittyen ohjeluonnoksessa on ilmeisesti Kelan yleisen ohjemallin mukaisesti valittu muoto, jossa ohjeistuksen sisällä on erittäin vähän pykäläviittauksia. Tämä on varsin erilainen tapa ohjeistaa viimesijaisen tuen myöntämistä ja perustuslailla säädetyn viimesijaisen tuen turvaamista verrattuna nyt käytössä olevaan sosiaali- ja terveysministeriön soveltamisoppaaseen, jossa soveltamisohjeiden lähtökohtana on aina lakiviittaus ja tekstiperustelujen tukena esimerkiksi runsaasti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä. Ohjeluonnoksen laajuuteen ja yksityiskohtaisuuteen nähden nyt käsittelyssä olevassa Kelan luonnoksessa on kokonaisuutena erittäin vähän oikeuskäytännöstä poimittuja esimerkkejä. Pääosa ratkaisutyön tueksi esitetyistä esimerkeistä on sen sijaan varsin epämuodollisia ja yksioikoisia, jonkin tietyn yksittäistilanteen kuvaamiseksi kirjoitettuja. Osa esitetyistä esimerkeistä jää ulkokohtaisiksi ja ne saattavat sisältää jopa joiltain osin virheellistä laintulkintaa.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan ohjeluonnoksessa valittu ohjeistuksen tapa vaikeuttaa merkittävästi lainsäädännön ja soveltamiskäytännön välisen suhteen ymmärtämistä ja toimeentulotuen kustannuksista vastaavan tahon mahdollisuuksia seurata sitä, mitkä ovat tuen tosiasialliset myöntämisperusteet. Asioiden päällekkäinen ja osittainen esittäminen vaikeuttaa tulkintaa entisestään. Joissain kohdin linjauksissa vaikuttaa myös näkyvän hallinnollisen tehokkuuden tavoittelu tosiasiallisen yhdenvertaisuuden tai vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisten tulkintojen tai laissa säädetyn järjestämisvastuun sijaan. Hallinnollisen tehokkuuden tavoittelu ei saa vaarantaa toimeentulotuen tosiasiallista harkinnanvaraista ja yksilökohtaista luonnetta, eikä valuttaa perustoimeentulotuen järjestämisvastuuseen kuuluvia tehtäviä tai kustannuksia kunnan sosiaalihuollon vastuulle.

 

Em. liittyen Kuntaliitto myös katsoo, että ohjeluonnos olisi tullut ja tulisi kokonaisuudessaan valmistella tiiviimmässä yhteistyössä toimeentulotukilain toimeenpanon ohjauksesta kokonaisuudessaan vastaavan sosiaali- ja terveysministeriön sekä kuntien ja Kuntaliiton välisenä yhteistyönä. Näin voitaisiin parhaalla mahdollisella tavalla välttää se, ettei viimeistään toimeenpanovaiheessa synny tilanteita, joissa kuntien ja Kelan välinen laintulkinta poikkeaa merkittävällä tavalla toisistaan. Kunnilla on vuosikymmenien kokemus toimeentulotukilain tulkinnasta ja määräytymisperusteista sekä toimeentulotuen kohtuuharkinnasta, eikä nyt tehtävällä toimivallan jaolla ole tarkoitettu muutettavan toimeentulotukilakiin kirjattuja määräytymisperusteita.

Ohjeluonnoksessa kustannusten hallinnan kannalta tärkeimpiä osioita ovat asumiseen ja julkiseen terveydenhuoltoon liittyvät osiot. Näiden osalta ei esitetä vielä tässä versiossa Kelan itsenäisesti määrittelemiä kunnittaisia kohtuuvuokratasoja tai kohtuullista sähkönkulutusta yms. Tästä syystä linjausten vaikutuksia ei voi arvioida suhteessa nykytilanteeseen. Terveydenhuoltoon liittyviä osioita ohjeluonnoksessa on useita. Niissä on jo merkittävässä määrin nostettu esiin myös Kelan omaa toimintaa ja linjauksilla näytettäisiin pääosin pystyttävän edistämään hallinnollista tehokkuutta sekä edistämään asiakkaan hyvää ja joustavaa palvelua. 

 

Kuntaliitto katsoo, että asumisen kustannuksiin liittyvä kohtuuvuokrataso tulee ensivaiheen ohjeistuksessa asettaa vastaavalle kuntakohtaiselle tasolle, kun se on ollut ennen siirtoa. Ainoastaan näin pystytään parhaalla mahdollisella tavalla takaamaan se, että kohtuuvuokrataso asettuisi vastaamaan toimeentulotuen tarpeessa olevien asiakkaiden tosiasiallista tilannetta ja hillitsemään toimeentulotuen kustannuksia tai siirrosta aiheutuvia kustannusmuutoksia. Kuntaliitto on tuonut tämän näkemyksen toistuvasti esiin eri vaiheissa toimeentulotuen toimeenpanon valmistelua.

Lisäksi Kuntaliitto ei hyväksy ohjeessa esitettyä ohjeistusta vuokravakuuksien myöntämisen periaatteista. Esitetty linjaus voi aiheuttaa sen, että toimeentulotuesta tulee käytännössä vuokravakuusautomaatti kaikille pienituloisille ihmisille, joilla ei tuen hakuhetkellä ole säästöjä riippumatta heidän kokonaistaloudellisesta tilanteestaan. Myös vuokravakuuksien myöntämisessä tulee noudattaa toimeentulotuen viimesijaisuusperiaatetta ja arvioida ensin sitä, onko asiakkaalla mahdollisuus hankkia vuokravakuus muilla ensisijaisilla keinoilla eli esimerkiksi sitä, jääkö hänelle säännöllistä maksuvaraa tuloistaan. Nyt ohjeluonnoksessa esitetty linjaus lisää vuokravakuuksien realisoitumisen uhkaa ja voi nostaa perustoimeentulotuen kustannuksia merkittävästi ja ennakoimattomasti. Asumis- ja laitospalveluihin liittyvät luvut ja niihin liittyvät toimeentulotuen myöntämisen ohjeistukset tulee myös kokonaisuudessaan uudistaa.

Vähäistä suurempien terveydenhuollon kustannusten osalta tulisi vielä tarkastella nykyistä ohjeistusta tarkemmin Kelan omien ensisijaisten korvausjärjestelmien suhdetta toimeentulotukeen. Vastaavasti tulisi käsitellä sairausvakuutuksen ja muiden etuusjärjestelmien suhdetta toimeentulotuen asiakkaiden oikeuksien näkökulmasta. Lisäksi ohjeeseen tulisi lisätä etuuskäsittelijälle konkreettisia toimintaohjeita siitä, miten viimesijaisella toimeentulotuella korvattavia terveydenhuollon kustannuksia voisi asianmukaisesti siirtyä ensisijaisten järjestelmien, kuten hoitotukijärjestelmän piiriin, niissä tilanteissa, joissa hakijalla olisi tähän oikeus (esim. korkeamman tasoisen vammais- tai hoitotuen hakemiseen ohjaaminen). Joissain kohdin tulisi myös linjauksia tehtäessä ottaa paremmin huomioon esim. hoitotakuun aikarajat ja nykyisen terveydenhuoltojärjestelmämme tosiasiallinen toimintakyky suhteessa vähävaraisen henkilön mahdollisuuksiin hoitaa omaa asiaansa.

  

Ohjeistuksessa on hyvin vähän huomioitu sitä, miten asiakkaiden prosesseja hoidetaan tällä hetkellä kuntien toimeentulotukityössä. Lisäksi se sisältää vielä erittäin niukasti ratkaisu- ja oikaisukeskuksen työn sekä Kelan asiakaspalvelun ja sosiaalihuollon välisen konkreettisen yhteistyön ja rajapintojen kuvausta ja ohjeistusta yhteisesti sovituista toimintatavoista. Siirtoa säätelevä toimeentulotukilain muutos velvoittaa kunnat ja Kelan tiiviiseen yhteistyöhön ja määrittelee perustoimeentulotuen olevan jatkossakin osa sosiaalihuoltoa. Kelalle on sekä toimeentulotukilaissa että muualla lainsäädännössä asetettu useita yhteistyövelvoitteita suhteessa kunnan palvelujärjestelmään ja sosiaalihuoltoon. Nämä toimeentulotuen erityispiirteet osana sosiaalihuoltoa sekä Kelaa velvoittavat yhteistyön muodot on ohjeistuksessa otettu huomioon vielä varsin vaihtelevasti ja osin epätarkoituksenmukaisesti.

Kuntaliitto edellyttää, että toimeentulotuen myöntämiseen liittyviä monia eri asiakas- ja toimeenpanoprosesseja tulee konkreettisesti työstää yhteistyössä kuntien ja Kuntaliiton kanssa osana ohjeistuksen jatkokehittämistä. Kela on toiminut erittäin ansiokkaasti toimeenpanon valmistelussa ja tehnyt tiivistä yhteistyötä paikallistasolla kuntien kanssa. Kuitenkin valtakunnallisella tasolla yhteisten toimintamallien ja pelisääntöjen rakentaminen on vielä kesken. Siirron jälkeisessä tilanteessa muodostuvat palvelu- ja toimintaprosessit ovat monella tavalla sidoksissa toisiinsa ja muodostavat aivan uudenlaisia rajapintoja. Tästä syystä Kela ei voi itsenäisesti ja vain omista lähtökohdistaan käsin määritellä yhteisten prosessien toimintaperiaatteita vaarantamatta asiakkaiden hyvää palvelua ja eheää palvelupolkua. Kela-siirto muuttaa väistämättä myös Kelan palveluprosesseja ja muutostarpeita tulee yhteisen palvelutehtävän vuoksi arvioida, tunnistaa ja määritellä yhdessä. Myös paikallisen palvelun muuttuminen valtakunnallisella tasolla toteutettavaksi edellyttää runsaasti jatkopohdintaa.

Yhdessä työstettäviä sekä ratkaisu- että oikaisukeskuksen kuin myös Kelan asiakaspalveluun liittyviä asiakas- ja toimintaprosesseja ovat ainakin

1. Asiakasmaksun alentamiseen liittyvä kokonaisprosessi, jolla liittymäkohtia useisiin eri osioihin ohjeistuksessa (esim. asumis- ja laitospalvelujen kuvaus jne.). Nyt ohjeessa esitetyt linjaukset saattavat vakavasti vaarantaa asiakkaan asemaa, siirtää muiden ensisijaisten järjestelmien kustannuksia viimesijaiseen toimeentulotukeen sekä lisätä kuntien turhaa hallinnollista työtä ja ääritilanteissa johtaa jopa kuntien ja Kelan välisiin hallinnollisiin riitatilanteisiin tai asiakkaan luottotietojen menetyksiin. Tarvittaessa tämä tulee ehkäistä sekä lainsäädännöllä että teknisillä ratkaisuilla.
2. Perusosan alentamiseen liittyvä kokonaisprosessi eri asiakasryhmien kohdalla ja yleisesti. Prosessin yhteinen määrittely erittäin tärkeää toimeentulotuen asiakkaiden oikeusturvan turvaamiseksi.
3. Päätöksen tarkistaminen ja poistaminen sekä muutoksenhakuun ja oikaisukeskuksen toimintaan liittyvät prosessit ja niiden yhteys kunnan muutoksenhakuun. Toimeentulotuen muutoksenhaun tulee olla asiakkaan näkökulmasta läpinäkyvä ja yksinkertainen sekä sellainen, että kunnan työntekijä voi tarvittaessa myös ohjata ja tukea asiakasta oman asiansa hoitamisessa ja oikeuksiensa turvaamisessa.
4. Kiireellisen toimeentulotuen myöntämiseen liittyvä prosessi. Kela ei voi määritellä yksipuolisesti kunnan puolesta kiireellisen tuen hakemiseen liittyvää tarvetta tai asiakkaan ohjausta kuntaan. Erityisesti Kelan aukioloajat tai organisoituminen eivät voi olla syynä perustoimeentulotuen piiriin kuuluvien tehtävien siirtämisestä kuntaan. Kiireellisen täydentävän tai ehkäisevän tuen määrittelyvalta on yksin kunnilla, eikä asiakkaalle voi ilman kunnan arviointia antaa sellaista kuvaa, että Kela voi määritellä kunnan puolesta sen päätöksenteko- tai arviointikriteereitä. Kelan toiminta kiireellisen tuen osalta ei myöskään saa vaarantaa kuntien virka-ajan ulkopuolisen sosiaalipäivystyksen ensisijaisten välttämättömien esimerkiksi lastensuojelun tai muiden tehtävien hoitoa ja järjestämistä.
5. Kotoutumiseen liittyvä prosessi. Kyseinen prosessi tulee määritellä nyt voimassa olevan Kela-siirtoa säätelevän lain täydentämisesityksen antamisen jälkeen yhdessä kuntien ja mielellään myös TE-hallinnon kotoutumisasiantuntijoiden kanssa.
6. Sosiaalihuoltoon ohjaamiseen ja kuntien ja Kelan yhteistyöhön liittyvä prosessi(t), johon liittyy suuri joukko eri tilanteissa ja etuuksilla olevien asiakkaiden palvelutarpeen määrittelyä sekä sitä, että asiakas tulee ohjatuksi välittömästi oikean viranomaisen palvelujen piiriin (kohdejoukkoja ja erillistä pohdintaa edellyttänevät esim. nuoret, tulottomat, opiskelijat, pitkäaikaisasiakkaat, pitkään työttömänä olleet henkilöt jne.). Nyt ohjeistuksessa vaikuttaa sen eri kohdissa olevan sellaisia linjauksia, jotka eivät toteuta yhtenäisen sosiaalihuollon asiakasprosessin periaatetta, eivätkä tue ratkaisutyön, asiakaspalvelun ja kunnan sosiaalihuollon välisten roolien ja työnjaon selkeytymistä, vaan lisäävät kuntien sosiaalihuollon työtä ennakoimattomasti ja osin epätarkoituksenmukaisesti. Tämän prosessin yhteinen määrittely on aloitettu asiakaspalvelutyön osalta, mutta sitä tulee täydentää ratkaisu- ja oikaisukeskuksen työn nivomisella osaksi yhteisiä toimintaperiaatteita.

 

Kuntaliitto myös katsoo, että em. prosessien monisyisyyden ja asiakkaan parhaan palvelun varmistamiseksi Kelan on omassa palvelussaan tarjottava kunnille yksiselitteinen yhteistyökumppani esimerkiksi sosiaalihuollon monialaisen palvelutarvearvion tekemiseksi, sosiaalihuollon asiakassuunnitelman laatimiseksi ja sen sisällön huomioimiseksi perustoimeentulotuen tarvetta arvioitaessa. Myös ratkaisutoimintaan liittyen kunnalla tulee olla mahdollisuus olla suoraan yhteydessä ratkaisutyöntekijään. Nämä näkökulmat puuttuvat ohjeistuksesta nyt kokonaan.

Kokonaisuutena Kelan prosessien on toimittava niin, että myös heikon talouden hallinnan omaavien ihmisten toimeentulotuen ja sosiaalihuollon palveluprosessi muodostuu kokonaisuudessaan eheäksi, eikä se voi omalla toiminnallaan ja yksipuolisella päätöksellään siirtää järjestämisvastuunsa piirissä olevaa työtä kuntien sosiaalihuollon tehtäväksi.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Myllärinen

johtaja