Kantelutyöryhmän loppuraportti

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa työryhmän mietinnöstä ”Kantelutyöryhmän loppuraportti” (Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2012). Työryhmä ehdottaa, että hallintolakiin otettaisiin nykyistä kattavammat säännökset hallintokantelumenettelystä. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 a luku, jossa säädettäisiin hallintokanteluiden tekemisestä, käsittelystä ja seuraamuksista. 

Kuntaliitto kiittää tilaisuudesta lausua työryhmän mietinnöstä ja pitää lähtökohtaisesti myönteisenä tavoitetta käytäntöjen selkiinnyttämisestä ja yhtenäistämisestä.

Yleisiä huomioita

Kunnan eri viranomaisten menettelystä kannellaan usealle eri viranomaiselle, joista varsin suuri osa on kunnan sisäisiä (esim. lautakunnat, kunnanhallitus, ns. virka-astekanteluissa alaisen menettelystä esimiehelle). Kunnat käsittelevät siten suhteellisen runsaasti hallintokanteluita, mikä olisi ollut perusteltua huomioida työryhmän kokoonpanossa. Kuntayhtymien menettelystä voi vastaavasti kannella mm. kuntayhtymän hallitukselle ja lautakunnan alaisesta toiminnasta ao. lautakunnalle. Lisäksi kanteluita ohjautuu mm. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle Valviralle, aluehallintovirastoihin ja yleisille laillisuusvalvojille.

Enimmäkseen ehdotuksessa on kyse jo vakiintuneiden käytäntöjen kirjaamisesta lakiin. Esityksen tavoitteena on selkeyttää ja täsmentää hallintokantelumenettelyä koskevaa sääntelyä ja saattaa se paremmin vastaamaan laillisuusvalvonnan nykyisiä tarpeita ja hyvän hallinnon vaatimuksia. Ehdotuksilla pyritään mahdollistamaan kanteluja käsittelevien viranomaisten valvontaresurssien käyttö ja suuntaaminen entistä paremmin ja tätä kautta lisäämään laillisuusvalvonnan kokonaisvaikuttavuutta. Ehdotetuilla muutoksilla tähdätään laillisuusvalvonnan tehostamiseen ja valvonnan vaikuttavuuden lisäämiseen takaamalla riittävä harkintavalta ja joustavuus kanteluiden käsittelyssä sekä parantamalla valvontaviranomaisten tosiasiallisia mahdollisuuksia oma-aloitteisiin, suunnitelmallisiin ja ennaltaehkäiseviin valvontatoimenpiteisiin. 

Soveltamisala, kantelun tekeminen (53 a §)

Ehdotetun hallintolain 53 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on avattu sitä, minkä tyyppisistä asioista hallintokantelu on mahdollista tehdä. Kuntien kannalta on tärkeää havaita mm. se, että kantelun voi tehdä myös kunnan järjestämisvastuulle kuuluvasta lakisääteisestä tehtävästä, vaikka sen olisi ostopalveluna tuottanut yksityisen sektorin palveluntuottaja.

Ehdotuksen perustelujen mukaan toimivalta tutkia hallintokanteluita voisi perustua esimerkiksi ministeriön tai keskusviraston hallintohierarkkisesti ylempään asemaan kantelun kohteena olevaan virastoon nähden, virkamiehen asemaan kantelun kohteena olevan virkamiehen esimiehenä tai viranomaiselle säädettyyn tehtävään valvoa kantelun kohteena olevaa toimintaa tai toimijaa.

Kuntien sisäisten kantelujen osalta säännösten soveltamisalaa ei ole avattu perusteluissa. Perusteluissa voisi olla aiheellista mainita nimenomaisesti, että kunnanhallituksella on yleistoimivalta käsitellä kunnan toimintaa koskevia kanteluita, ja että lautakuntien alaisesta toiminnasta voidaan kannella asianomaiselle lautakunnalle, vastaavasti kuntayhtymässä yhtymähallitukselle ja lautakunnan alaisesta toiminnasta lautakunnalle.

Uuden hallintolain 53 a §:n 2 momentin mukaan hallintokantelun voisi valvovan viranomaisen suostumuksella tehdä myös suullisesti. Ehdotuksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suullisen kantelun vastaanottaminen olisi viranomaisen harkinnassa, ja voisi tulla kysymykseen esimerkiksi tilanteessa, jossa ”kantelun tekijä ei ilmeisesti sairauden, vammaisuuden, yhteiskunnallisten taitojensa, elämäntilanteensa tai muun niihin verrattavissa olevan syyn vuoksi kykenisi esittämään asiaansa kirjallisessa muodossa. Jos valvova viranomainen sallisi suullisen kantelun tekemisen, sen tulisi kirjata kantelun tekijän suullisesti ilmoittamat seikat asiakirjaan kantelun tekijän puolesta. Menettely olisi yhdenmukainen voimassa olevan hallintolain 19 §:n asian vireillepanoa sekä 42 §:n tietojen kirjaamista koskevien säännösten kanssa.”

Kuntaliiton käsityksen mukaan hallintolain 7 ja 8 §:n mukaiset hallinnon palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus sekä viranomaisen neuvontavelvollisuus eivät edellytä sitä, että viranomainen laatisi asiakirjoja asiakkaan puolesta tai tarjoaisi asianajollista neuvontaa. Sinänsä suullisesti tehdyn kantelun asiakkaan puolesta kirjoittaminen voi joissakin erityisissä yksittäistapauksissa olla perusteltua ja aiheellista, kun kyse on todellisesta, esimerkiksi sairaudesta tai vammaisuudesta johtuvasta kykenemättömyydestä. Säännöksen sanamuodosta tulisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan kuitenkin käydä selvästi ilmi, että tällainen menettely on tarkoitettu poikkeukselliseksi ja mahdolliseksi vain erityisten olosuhteiden sitä edellyttäessä. Viranomaisten suhteellisen laajan neuvontavelvollisuuden tulisi jo sinänsä taata se, että kantelijaa ohjeistetaan riittävästi ja yksilöllisesti kantelun tekemisessä ja siihen liittyvässä menettelyssä siten, että hän kykenee siitä suoriutumaan ilman oikeusavustajan tai asianajajan apua, vaikka hänen yhteiskunnallisissa taidoissaan olisi puutteitakin.

Hallintokantelun tekeminen (53 b §)  

Esityksen perustelujen mukaan lainsäädännön osittainen epäselvyys on käytännössä johtanut tarpeettoman joustamattomaan ja raskaaseen kantelukäsittelyyn. Nykyinen hallintolain 4 §:n 3 momentti on esityksen mukaan aiheuttanut epätietoisuutta erityisesti kantelun käsittelyyn liittyvää harkintavaltaa ja kantelun selvittämistä koskevilta osin, ja harkintavaltaa on käytännössä katsottu olevan varsin vähän. Työryhmän arvion mukaan suuri osa kanteluista tutkitaan kaavamaisesti kantelussa esitettyjen väitteiden laadusta ja vakavuudesta riippumatta ns. täysimittaisessa menettelyssä eli kuulemalla kantelun kohdetta ja hankkimalla tältä kirjallinen selvitys. Usein kantelijalle varataan vielä tilaisuus antaa hankituista selvityksistä vastine.

Esityksen mukaan valvovien viranomaisten toimivaltuudet eivät muuttuisi. Ehdotuksessa arvellaan, että esitetyt muutokset vähentäisivät jossain määrin kantelun kohteen valvovalle viranomaiselle antamien selvitysten työllistäviä vaikutuksia, kun valvovien viranomaisten harkintavalta vaadittujen selvitysten laajuuden ja sisällön suhteen kasvaisi ja selvitykset voitaisiin hankkia aiempaa kevyemmällä menettelyllä.

Kuntaliiton käsityksen mukaan joustava kantelun käsittelymenettely ja se, että jotkin kantelut voidaan käsitellä toisia kevyemmin, on varsin hyvin kuntien tiedossa tälläkin hetkellä. Kuntien käytännöt saattavat kuitenkin vaihdella, ja erityisesti pienehköissä kunnissa kantelutilanteita saattaa tulla eteen niin harvoin, ettei vakiintuneita menettelytapoja ole päässyt syntymään. Näin ollen menettelyä selkiinnyttävien säännösten ottaminen hallintolakiin lienee perusteltua.

Uutta esityksessä olisi ennen kaikkea yleinen kahden vuoden vanhentumisaika, joka ei kuitenkaan olisi ehdoton. Erityisestä syystä myös tätä vanhempia tapahtumia koskeva kantelu voitaisiin tutkia. Kantelun kohteelle annettavasta hallinnollisesta ohjauksesta otetaan myös nimenomaiset säännökset hallintolakiin.

Tässä yhteydessä ei ilmeisesti ole tarkoitus puuttua esim. sosiaali- ja terveydenhuollon erityislainsäädännössä oleviin kanteluiden käsittelyä koskeviin menettelysäännöksiin, joissa esiintyy mm. viiden vuoden vanhentumisaikaa koskevia säännöksiä. Hallintolain toissijaisuudesta johtuen näitä erityislain säännöksiä sovellettaneen edelleen, eikä täysin yleiseen ja yhtenäiseen kahden vuoden vanhentumisaikaan siten nyt käsiteltävässä uudistuksessa päästä. Esityksessä todetaan kuitenkin, että vanhentumisajan olemassaolon ja sen pituuden ei tulisi riippua siitä, minkä tyyppisestä viranomaistoiminnasta kantelu tehdään tai mille valvovalle viranomaiselle kantelu osoitetaan. Ehdotuksen perusteluista voisi olla syytä käydä selvemmin ilmi, että muualla lainsäädännössä olevia mahdollisesti pidempiä (viiden vuoden) vanhentumisaikoja sovelletaan ensisijaisina suhteessa hallintolain uuteen 53 b §:n kahden vuoden vanhentumisaikaan.

Kuntaliitto pitää myös tärkeänä, että mainittuja erityislainsäädäntöön sisältyviä menettelytapasäännöksiä uudistettaessa pohdittaisiin niiden yhteensopivuutta hallintolain kantelun käsittelyä koskeviin säännöksiin ja arvioitaisiin huolellisesti, onko esimerkiksi juuri mainituille pidemmille vanhentumisajoille perusteita.

Hallintokantelun seuraamukset (53 c §)

Hallintokantelun seuraamuksista lailla säätäminen saattaa työryhmän esittämällä tavalla selkeyttää kanteluratkaisuja ja kirkastaa hallintokantelumenettelyn tarkoitusta ja valvovien viranomaisten keinovalikoimaa niin kantelijoille kuin myös kaikille kanteluja käsitteleville viranhaltijoille ja viranomaisille. Varsin usein kantelijat ovat tyytymättömiä kanteluratkaisuihin sen vuoksi, että heidän odotuksensa ovat ylimitoitettuja, eikä eroa valituksen ja hallintokantelun välillä osata oikein tehdä. Vaikka oikeuskäytäntö on vakiintunutta sen suhteen, että hallinnollista ohjausta sisältävään kanteluratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla, voisi kanteluratkaisun oikeudellisia vaikutuksia selventää erityinen maininta ratkaisun valituskelvottomuudesta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat

Anu Räty

lakimies

Lisää aiheesta

• Valtiovarainministeriö / Kantelutyöryhmän loppuraportti