Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen perustaminen

Hallitusohjelman mukaan koulutusta koskeva Opetushallituksen, Koulutuksen arviointineuvoston ja Korkeakoulujen arviointineuvoston viranomaisarviointitoiminta keskitetään riippumattomaan Kansalliseen koulutuksen arviointikeskukseen. Perustamista selvittämään opetus- ja kulttuuriministeriö asetti työryhmän, jonka muistiota tämä lausunto koskee.



Työryhmä laati ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Kansallisesta arviointikeskuksesta sekä muutettaviksi koulutuksen arviointia koskevia säännöksiä opetustoimen lainsäädännössä.

Koulutuksen kansallisen arvioinnin keskeisiä vaatimuksia ovat sen riippumattomuus opetushallinnosta sekä arviointiasiantuntemukseen perustuva luotettavuus. Lisäksi tärkeätä on arvioinnin uskottavuus, joka varmistetaan siten, ettei koulutusta kehittävä taho käytä arviointia ohjaamisen välineenä vaan kehittämistä ja sen tuloksia arvioidaan objektiivisesti. Opetushallinto ei itse voi puolueettomasti arvioida normittamaansa ja ohjaamaansa toimintaa. Arvioinnin tulee olla myös laaja-alaista siten, että myös esimerkiksi koulutusjärjestelmää ja sille kansallisesti asetettuja tavoitteita aika ajoin arvioidaan kokonaisvaltaisesti. Nämä periaatteet ovat välttämättömiä edellytyksiä sille, että Koulutuksen arviointikeskus voi legitiimisti toimia toimialallaan, joka on tiedon tuottaminen koulutuspoliittista päätöksentekoa ja koulutuksen kehittämistä varten. 

 

Koulutuksen uuden kansallisen arviointikeskuksen kokoonpanon, organisaatiorakenteen ja hallintomallin, toimialan ja tehtävien sekä arviointikeskuksen ja opetushallinnon välisen suhteen määrittelyn tulee perustua em. periaatteille.  

Uuden arviointikeskuksen perustamisen valmistelussa sekä myöhemmin sen toiminnassa tulee ottaa huomioon myös korkeakoulujen ja muiden koulutusmuotojen ohjausjärjestelmien erot ja muut erityispiirteet. Kunnat arvioivat järjestämäänsä koulutusta kuntalain ja koulutusta koskevan lainsäädännön mukaan.  

Koska työryhmässä ei ollut koulutuksen kuntajärjestäjien edustajaa, paikallisen arvioinnin näkökulma puuttuu esityksestä kokonaan. Luonnoksessa ei ole arvioitu esityksen kuntavaikutuksia. Kuntaliitto esittää esityksen täydentämistä.   

Ulkopuolinen arviointi ja velvollisuus osallistua ulkopuoliseen arviointiin 

Ulkopuolisella arvioinnilla tarkoitetaan muistion mukaan ”ulkopuolisen tahon toteuttamaa, koulutukseen ja sen tuloksiin sekä koulutusinstituutioihin tai niiden toimintayksiköihin liittyvää systemaattista tiedonhankintaa ja sen pohjalta tapahtuvaa kokonaisvaltaisen arvottavan analyysin tekemistä”. 

Kuntaliitto korostaa, että nykyisten säännösten perusteella on kansallisissa arviointihankkeissa ollut jonkin verran epäselvää, mitä ulkopuolisella arvioinnilla tarkoitetaan. Näin ollen se tulisi määritellä säädöstasolla nykyistä selkeämmin.  

Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuus ulkopuoliseen arviointiin osallistumisesta koskisi tarvittavien tietojen antamista, mutta osallistumiseen ei voisi sisällyttää velvoitetta järjestää itsearviointeja. Ulkopuolisella arvioinnilla ei toisin sanoen voisi kerätä sellaista tietoa, joka edellyttää itsearvioinnin järjestämistä tai muuta uuden tiedon tuottamista.  Ulkopuolisen arvioinnin toteuttaja ei siis voisi edellyttää koulutuksen järjestäjältä itsearviointia tai muita merkittäviä toimenpiteitä ulkopuolisen arvioinnin toteuttamiseksi. 

Kuntaliitto painottaa, että voimassa olevan arviointiasetuksen mukaan ”Paikallisesta arviointitoiminnasta ja sen kehittämisestä vastaavat ensisijaisesti koulutuksen järjestäjät” ja tämä periaate tulee sisällyttää myös uuteen arviointilainsäädäntöön. Se tarkoittaa että päätösvalta paikallisista itsearviointihankkeista, niiden sisällöistä ja organisoinnista kuuluu aina koulutuksen järjestäjille itselleen eikä heitä voida velvoittaa sellaisiin kansallisissa arviointihankkeissa. Perusteilla olevan koulutuksen arviointikeskuksenkaan toimivalta ei voi ulottua paikalliseen itsearviointiin. 

Työryhmän esitys koskee myös perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain, vapaasta sivistystyöstä annetun lain sekä taiteen perusopetuksesta annetun lain, samoin kuin ammattikorkeakoulu- ja yliopistolain mukaisia, arviointia koskevia säännöksiä. Varhaiskasvatuslain valmistelun yhteydessä myös varhaiskasvatuksen arviointi tulee perustettavan arviointikeskuksen tehtäväksi. 

Em. lakien mukaan opetuksen/koulutuksen järjestäjän tulisi jatkossakin osallistua ulkopuoliseen toimintansa arviointiin. Muistiossa tätä täsmennetään siten, että opetuksen järjestäjän tulisi osallistua ”arviointisuunnitelman mukaisiin arviointikeskuksen tekemiin kansallisiin arviointeihin”.  

Arviointikeskuksen toiminnan arvioidaan muodostuvan suurelta osin lakisääteisten arviointitehtävien suorittamisesta, mutta ulkopuolisiin toimeksiantoihin perustuvan arviointitoiminnan osuuden arvioidaan jonkin verran kasvavan muun muassa arviointitoiminnan kansainvälistymisen myötä. 

Kun ulkopuoliset arviointitoimeksiannot mahdollisesti lisääntyvät, on tarpeen arviointisuunnitelmassa selkeästi rajata arviointihankkeet, joihin koulutuksen järjestäjillä on velvollisuus osallistua. Tämä on tärkeää myös siitä syystä, että arviointisuunnitelman tarkoitus on tiedottaa koulutuksen järjestäjille tulevista kansallisista arviointikohteista. 

Silloin kun arviointisuunnitelman arviointihankkeet kattavat sekä eri koulutusmuotoja koskevat arvioinnit sekä todennäköisesti myös niiden ”sektorirajat” ylittäviä arviointikohteita, saattaa käytännössä jäädä epäselväksi, mihin arviointihankkeeseen koulutuksen järjestäjillä kulloinkin on velvollisuus osallistua. Ennen mutta tämä koskee arviointihankkeita, joissa muun muassa arviointikohteet rajataan vasta suunnittelu- ja arviointiryhmien työnä hankkeen alkaessa.  

Työryhmä ehdottaa koulutuksen lainsäädännön nykyistä arviointisäännöstä muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin Kansallista koulutuksen arviointikeskusta koskeva laki ilman viittausta sen toimialaan. 

Kuntaliitto esittää, että koulutuslakeja tulisi kuitenkin selvyyden vuoksi täydentää kuulumaan siten että toimivallan rajaus ulkopuoliseen arviointiin säilyisi: ”ulkopuolista arviointia varten toimii Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, josta säädetään arviointikeskuksesta annetussa laissa (XX/XXX)”. 

Koulutuksen arviointikeskukseen siirrettävät arviointitehtävät 

Työryhmän ehdotuksen mukaan uuteen arviointikeskukseen yhdistettäisiin nykyinen Opetushallituksen alainen oppimistulosten arviointitoiminta sekä Koulutuksen arviointineuvoston ja Korkeakoulujen arviointineuvoston suorittama koulutuksen ja korkeakoulujen arviointitoiminta. 

Kuntaliitto kannattaa em. arviointitoiminnan yhdistämistä uuteen koulutuksen arviointikeskukseen. Näin jatkossa on mahdollista yhdistää kansallisia oppimistuloksia koskeva tieto muuhun koulutusta koskevaan arviointitietoon. Tämä siksi, että oppimistuloksiin vaikuttavat mitä moninaisimmat tekijät. Lisäksi voidaan näin entistä paremmin seurata esimerkiksi koulutusjärjestelmän eri nivelvaiheita. Myös nykyisen kansallisen arviointitoiminnan hajautuneisuudesta johtuvia jännitteitä voidaan saada poistettua toimintoja yhdistämällä.  

Kuntaliitto katsoo, että myös aluehallintoviranomaisten nykyisin suorittama arviointi tulisi siirtää perustettavalle koulutuksen arviointikeskukselle. Koulutuksen uuden arviointikeskuksen tulisi vastata kaikkiin kansallisen koulutuspoliittisen päätöksenteon ja kehittämistoiminnan arviointitiedon tarpeisiin ja sinne tulisi keskittää kaikki viranomaisarviointitoiminta. 

Aluehallintovirastoista annetun lain mukaan niiden tehtävänä on edistää alueellista yhdenvertaisuutta hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä. Lain mukaan tehtäviin kuuluu myös peruspalvelujen (ml. koulutus) alueellisen saatavuuden arviointi. Peruspalvelujen arviointitoiminnan sijainti aluehallintovirastossa, jonka tehtäviin kuuluvat ohjaus, lupa-, valvonta- ja oikeusturvatehtävät, on arvioinnin perustehtävää ajatellen ongelmallista. Arviointia ei tule käyttää hallinnollisen valvonnan välineenä. 

Aluehallintoviranomaiset toimivat myös opetus- ja koulutuspalvelujen valvontaviranomaisina. Arvioinnin riippumattomuus edellyttäisi kuitenkin arvioinnin ja kanteluiden käsittelyn erottamista toisistaan eikä arvioinnin jatkossa tulisi lainkaan kuulua aluehallintovirastojen tehtäviin. 

Arviointisuunnitelma Kunnallistalouden ja -hallinnon käsittelyyn 

Koulutuksen järjestäjistä, joita arviointivelvoite koskee, suurin osa on kuntia. Kunnat ovat jäseninä myös monissa koulutuskuntayhtymissä.  

Kuntaliitto esittää, että Koulutuksen arviointikeskuksen laatima arviointisuunnitelma tulisi käsitellä Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan arviointijaostossa, ennen kuin opetus- ja kulttuuriministeriö sen vahvistaa. Neuvottelukunta on valtion (ml. opetus- ja kulttuuriministeriö) ja kuntien yhteinen neuvottelu- ja yhteistyöelin. Sen arviointijaosto koordinoi sekä eheyttää kuntien järjestämien peruspalvelujen arviointia. Arviointijaosto valmistelee hallituskauden mittaisen peruspalvelujen arviointisuunnitelman, jota täydennetään vuosittain. 

Koulutuksen arviointikeskuksen tehtävä laadunhallinnan tukemisessa ja laatuarvioinnit 

Perustettavan koulutuksen arviointikeskuksen yleisenä tehtävänä olisi laadunhallinnan tukeminen kaikilla koulutussektoreilla. Laadunhallinnalla tarkoitettaisiin laadun ”johtamista, ohjausta, kehittämistä ja varmistusta”. Laadunhallinnan tuen tehtävänä olisi esityksen mukaan tuottaa arviointitietoa koulutuksen laadun kehittämisen tarpeisiin. Toisaalta todetaan, että laadun kehittäminen kuuluu koulutuksen järjestäjille ja koulutuksen kehittämisestä vastaaville viranomaisille.  

Arviointikeskuksen tehtäviin ehdotetaan lakiesityksessä (2§, kohta 3) ”tukea opetuksen ja koulutuksen järjestäjiä sekä korkeakouluja arviointia ja laadunhallintaa koskevissa asioissa”. Kuntaliitto korostaa, että arviointikeskusta koskevassa laissa tulee ko. kohdassa olla maininta ainoastaan korkeakoulujen laadunhallinnan tukemisesta ja siitä tulee poistaa ”opetuksen ja koulutuksen järjestäjä”. 

Opetuksen ja koulutuksen laadun kehittäminen kuuluu ennen muuta koulutuksen järjestäjille ja tätä periaatetta on uuden arviointikeskuksen toiminnassa ehdottomasti noudatettava. Koulutuksen järjestäjille kuuluva päätösvalta paikallisesta itsearvioinnista sisältää myös koulutuksen laadunhallinnan ja laatujärjestelmien kehittämisen. Koulutuksen järjestäjien ja niiden koulutusorganisaatioiden omat laatujärjestelmät ja itsearviointi ovat johtamisen välineitä ja paikallisesti päätettäviä ja kehitettäviä asioita. Koulutuksen järjestäjä valitsee itse toimintaansa sopivan laadunvarmistusjärjestelmän ja vastaa sen toteuttamisesta. 

Kansallisessa koulutuspoliittisessa ohjauksessa on viime aikoina korostunut koulutuksen, erityisesti ammatillisen koulutuksen laadunhallinnan kehittäminen. Myös ammatillisen koulutuksen laadunvarmistuksen eurooppalainen viitekehys korostaa kuitenkin toimijoiden omaa vastuuta ja itsearviointia laadunvarmistuksessa. Toisin kuin yliopistolaissa ja ammattikorkeakoululaissa, opetustoimen lainsäädännössäkään ei ole säädetty eikä ole tarpeen säätää velvollisuudesta säännöllisesti osallistua laatujärjestelmien arviointiin. 

Arviointineuvoston tehtävä ja kokoonpano  

Arviointineuvosto toimisi ”arviointikeskuksen johtokuntatyyppisenä toimielimenä ja tässä ominaisuudessa vastaisi arviointikeskuksen strategiseen johtamiseen liittyvistä kysymyksistä”. Ehdotetun säännöksen mukaan se ohjaisi, seuraisi ja kehittäisi arviointikeskuksen toimintaa. Lisäksi se toimisi arviointeja koskevana päätöksentekoelimenä. Asetusluonnoksen mukaan arviointineuvosto päättäisi myös laatujärjestelmien auditointien lopputulosten hyväksymisestä ja hylkäämisestä. 

Neuvoston jäsenet edustaisivat eri koulutussektoreita, opettajakoulutusta, tutkimusta, työelämää ja opiskelijoita. Arviointineuvoston kokoonpanoa on tavoitteena muuttaa siten, että painotetaan koulutuksen arvioinnin asiantuntemusta. Keskeiset sidosryhmät olisivat edustettuina vain arviointiasiain neuvottelukunnassa.  

Lakiesityksen 4§ todetaan, että arviointineuvoston jäsenillä tulee olla tehtävän edellyttämää asiantuntemusta. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toimialana on lakiesityksen 1§ mukaan ”tuottaa tietoa koulutuspoliittista päätöksentekoa ja koulutuksen kehittämistä varten”.  Uudistuksella tavoitellaan muun muassa arviointitietoa, joka ylittää koulutussektorit ja -asteet ja tukee näin koulutusjärjestelmän kehittämistä kokonaisuutena.  

Arviointineuvoston jäsenillä tulisi siis olla kokonaisvaltainen käsitys koko koulutusjärjestelmästä sekä harjoitettavasta koulutuspolitiikasta, sen lisäksi että neuvostossa ovat edustettuina eri koulutussektorit. Arviointineuvostoon tulisi näin ollen kuulua myös koulutuksen järjestäjien edustajia, joiden vastuulla on monen eri koulutusmuodon oppilaitoksia ja joilla on myös vankkaa arvioinnin asiantuntemusta ja kokemusta myös paikallisen arvioinnin kautta. 

Koulutuksen järjestäjistä suurin osa on kuntia, joiden edustajana toimii Suomen Kuntaliitto. Kuntaliitolla on kuntien keskusjärjestönä keskeinen kehittämisrooli sekä lakisääteinen neuvotteluasema kuntien puolesta. Kuntaliiton asiantuntemusta koulutuksen järjestämisestä ja arvioinnista ei Kansallisessa koulutuksen arviointikeskuksessa saada käyttöön, jos se on jäsenenä vain sidosryhmille suunnitellussa arviointiasiantuntijoiden neuvottelukunnassa. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Haatainen                             

varatoimitusjohtaja        

Anneli Kangasvieri

johtaja, opetus ja kulttuuri

Lisää aiheesta

• Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen perustaminen
  
  Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2012:19