HE 95/2012 vp Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2013 (Budjetti 2013)
Valtion talousarvioesitys 2013
Hallitus on laatinut vuoden 2013 budjettiesityksensä sekä kansainvälisesti että kansallisesti epävarmassa taloustilanteessa. Hallituksen talousarvioesitykset noudattavat pääsääntöisesti viime kevään kehyspäätöksessä sovittuja päätöksiä. Sopeutustoimet, jota tuolloin esitettiin kohdistuvat merkittävällä tavalla nimenomaan kuntien talouteen myös ensi vuonna. Hallituksen muodostamisen yhteydessä päätetty 631 miljoonan euron leikkaus toteutettiin tämän vuoden valtionosuuksien pohjiin ja ne kertautuvat siten jatkossa joka vuosi. Ensi vuonna peruspalvelujen valtionosuuksia leikataan lisää tähän vuoteen verrattuna 125 miljoonaa euroa.
Valtion talousarvioesityksessä kuntataloutta tarkastellaan kolmessa eri osiossa. Talousarvion yleisperusteluissa luvussa seitsemän esitetään peruspalvelubudjetti, jossa arvioidaan kuntatalouden kehitysnäkymiä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa, jotka sisältävät tuloarvot osastoittain ja määrärahat hallinnonaloittain, esitetään määrärahoissa muun muassa valtionavut kunnille ja kuntayhtymille. Talousarvion liitteenä olevassa Taloudellisessa katsauksessa arvioidaan kansantalouden tilinpidon käsitteistön mukaisesti paikallishallinnon eli kuntien ja kuntayhtymien talouden kehitystä. Tarkastelutapojen erilaisuudesta johtuu, että esimerkiksi valtionavuista esitettävät luvut numeerisesti poikkeavat toisistaan. Seuraavassa tarkastellaan kuntataloutta peruspalvelubudjetin näkökulmasta. Peruspalvelubudjetti 2013 on julkaistu valtiovarainministeriön toimesta myös erillisenä julkaisuna.
Kuntatalouden tila heikkeni vuonna 2011. Kuluvana vuonna kuntatalouden kehitys on ollut vuosikatteella ja lainanottotarpeella mitattuna heikkenevää. Kokonaistasolla tarkasteltuna kuntien ja kuntayhtymien tilanne on ollut vielä siedettävä, sillä vuosikate on riittänyt poistoihin. Toimintamenojen lisäys on ollut tänä vuonna nopeaa muun muassa voimassa olevan palkkaratkaisun etupainotteisuuden johdosta.
Kunnat ja kuntayhtymät ovat joutuneet valmistelemaan vuoden 2013 talousarvionsa tilanteessa, jossa kuntien verotulojen kasvunäkymät ovat hallituksen ansiotulojen verotusta koskevien päätösten johdosta kohtuulliset. Yleisen taloudellisen tilanteen heikkeneminen tänä vuonna ja epävarmuuden jatkuminen ensi vuonna heijastuvat myös verotulojen kehitykseen. Työllisyystilanteen mahdollinen huononeminen arvioidusta kehityksestä rapauttaa kuntien veropohjaa.
Yhteisöveron kasvu on ollut huomattavasti ennustettua heikompaa ja jatkossakin yhteisöveron kasvu jäänee vaatimattomaksi. Edellä esitetyn vuoksi kuntien menojen kasvun hillintä on tärkeää. Peruspalvelubudjetin laskelmien mukaan kuntien palkanmaksukyky on vuonna 2013 huonontumassa. Osassa kuntia on jo nyt turvauduttu henkilöstöpoliittisiin toimenpiteisiin palkkauskustannusten vähentämiseksi. On ilmeistä, että vaikeutuvan taloustilanteen johdosta tämän kaltaiset toimenpiteet lisääntyvät. Esitetyt valtionosuuksien lisäleikkaukset ensi vuodelle heikentävät myös osaltaan palkanmaksukykyä.
Kuntien verotulot
Hallitusohjelmaan on kirjattu, että kuntien kykyä selvitä tehtävistään ja velvoitteistaan pääosin omalla verotulorahoituksellaan edistetään. Näiden tavoitteiden kannalta on tärkeää myös vahvistaa kuntien omaa verotulopohjaa. Tältä osin hallituksen tavoitteet ja toimet eivät ole olleet johdonmukaisia. Hallitus on esittänyt toimenpiteitä, jotka ovat heikentäneet kuntien omaa verotulopohjaa. Ensi vuodelle esitettävät indeksitarkistusten jäädyttämiset ovat kuntatalouden kannalta oikeansuuntaiset, mutta jatkoa ajatellen kuntatalouden kannalta riittämättömiä.
Hallitusohjelman kirjaus kunnallisverotuksen verovähennyksistä johtuvaa rasitteiden siirtämistä valtion vastuulle on syytä edistää nimellisen ja todellisen kunnallisveroprosentin eron kaventamiseksi. Hallitusohjelman mukaan kunnallisverotuksen verovähennyksiä kompensoidaan kuntakohtaisesti pääasiassa verojärjestelmän kautta. Kuntaliitto pitää tätä kannatettavana ja edellyttää, että näin myös jatkossa valtion tulevissa talousarvioissa menetellään. Tätä menettelyä koskevat toimenpiteet on syytä kirjata viimeistään ensi vuonna tehtävässä kuntien peruspalveluohjelmassa.
Valtionavut
Peruspalvelubudjettitarkastelun piirissä olevat kuntien ja kuntayhtymien valtionavut ovat 10,7 miljardia euroa vuonna 2013. Valtionavut kohoavat esityksen mukaan lainsäädäntöön perustuvien automaattisten muutosten vuoksi 180 miljoonaa euroa vuoden 2012 budjetoiduista valtionavuista. Suhteellinen muutos on 1,7 prosenttia. Valtiovarainministeriön pääluokassa valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen lisääntyy noin 206 miljoonaa euroa ja on suuruudeltaan 8679 miljoonaa euroa. Lisäys johtuu pääosaltaan indeksikorotuksesta ja määräytymisperusteiden muutoksista. Valtionosuuteen kohdennettu 125 miljoonan leikkaus alentaa valtionosuusprosenttia puolisen prosenttiyksikköä. Valtionosuusprosentti vuonna 2013 on esityksen mukaan 30,96.
Opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokan valtionosuusmäärärahat ovat vuonna 2013 kunnille ja kuntayhtymille 1141 miljoonaa euroa. Määrärahoja mitoitettaessa on otettu huomioon, että valtionosuuksiin ei tehdä indeksikorotusta vuonna 2013. Tämän johdosta kunnilta jää saamatta valtionosuuksia noin 50 miljoonaa euroa.
Yleisperusteluissa sivuilla 100–101 olevassa taulukossa esitetään, että valtion toimenpiteiden arvioidaan heikentävän kuntien ja kuntayhtymien taloutta vuonna 2013 vuoden 2012 talousarvioon verrattuna lähes kahdella sadalla miljoonalla eurolla. Muutokset koostuvat lähinnä valtionosuuksien leikkauksilla ja toiminnan muutoksista aiheutuvista budjettipäätöksistä. Näitä muutoksia on tarkasteltu yksityiskohtaisesti peruspalvelubudjetin teksteissä ja taulukoissa. Kuntien tilinpidon mukaisessa tarkastelussa kuntatalouden verorahoitus (eli verot + valtionavut) kohoavat vuonna 2012 nimellisesti noin 900 miljoonaa, kun toimintamenojen arvioidaan lisääntyvän noin 1,4 miljardia euroa.
Kuntaliitto ei voi hyväksyä edellä esitettyjen kehityspiirteiden valossa vuodelle 2013 esitettyä valtionosuuksien lisäleikkausta 125 miljoonalla eurolla ja on huolestunut budjettiesityksen vaikutuksista kuntien mahdollisuuksiin vastata velvoitteisiin peruspalveluiden järjestämisessä.
Kuntien menot
Työvoimavaltaisen kunta-alan menojen hallinnan kannalta ansiotason ja henkilöstön lukumäärän kehitys on keskeisessä asemassa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kysynnän kasvu luo paineita myös henkilöstön määrän lisäyksiin näillä aloilla. Kunta-ala voi parhaiten osallistua kansantalouden suotuisaan kehitykseen huolehtimalla nykyisten tehtävien hyvästä hoitamisesta. Kuntien ja kuntayhtymien kokonaismenojen suhteen kansantuotteeseen on arvioitu pysyvän lähivuosina vakiona, runsaana 20 prosenttina. Tämä sinänsä tavoiteltava lähtökohtatilanne on haastava ottaen huomioon kuntien järjestämien peruspalvelujen kysynnän kasvu sekä kuntaalan toiminnan kustannuspaineet. Uusien tehtäviin tai nykyisten tehtävien laajentamiseen ei ole mahdollisuuksia ilman merkittävää verorahoituksen lisäämistä.
Tässä taloustilanteessa kunnille ei tule asettaa uusia tehtäviä eikä laajentaa nykyisiä ilman, että valtio osallistuu hallitusohjelman mukaisesti niiden rahoitukseen yli puolella todellisista kustannuksista. Kuntien tehtäviä esitetään laajennettavaksi muun muassa vanhushuollon osalta. Vanhuspalvelulain on esitetty tulevan voimaan ensi vuoden puolessa välissä. Vanhuspalvelulain toteuttamisen vuositason kustannusten luotettava arviointi on vaikeata muun muassa sen johdosta, ettei tiedetä, millä tavoin kunnat tulevat reagoimaan lain velvoitteisiin ja siten järjestämään lain edellyttämät vanhuspalvelut.
Lopuksi
Hallituksen budjettiesitys kiristää ensi vuonna kuntien taloutta valtiovarainministeriön arvion mukaan lähes kaksi sataa miljoonaa euroa tähän vuoteen verrattuna. Valtiovarainministeriö on arvioinut ensi vuodelle kuntien ja kuntayhtymien nettoluotonottotarpeeksi, joka kuvaa paikallishallinnon tulojen ja menojen erotusta, lähes puoltatoista miljardia euroa. Tämä arvio perustuu varsin suotuisaan verotulojen kasvuarvioon sekä maltilliseen investointitasoon. Toimintamenojen kasvu henkilöstökuluja vähentämällä saattaa olla vaikeasti toteutettavissa, mikä merkitsee paineita tuloveroprosenttien korottamiseen ja kuntasektorin mittavan velkaantumisen jatkumiseen.
SUOMEN KUNTALIITTO
Juhani Turkkila
pääekonomisti