HE 59/2011 vp valtion talousarvioksi vuodelle 2012 sekä valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2012-2015 - kuntatalouden osalta

Valtion talousarvioesitys 2012 

Valtion talousarvioesityksessä kuntataloutta tarkastellaan kolmessa eri osiossa. Talousarvion yleisperusteluissa luvussa seitsemän esitetään peruspalvelubudjetti, jossa arvioidaan kuntatalouden kehitysnäkymiä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa, jotka sisältävät tuloarvot osastoittain ja määrärahat hallinnonaloittain, esitetään määrärahoissa muun muassa valtionavut kunnille ja kuntayhtymille. Talousarvion liitteenä olevassa Taloudellisessa katsauksessa arvioidaan kansantalouden tilinpidon käsitteistön mukaisesti paikallishallinnon eli kuntien ja kuntayhtymien talouden kehitystä. Tarkastelutapojen erilaisuudesta johtuu, että esimerkiksi valtionavuista esitettävät luvut numeerisesti poikkeavat toisistaan.

Valtioneuvosto antoi päätöksen valtiontalouden tarkistetuista kehyksistä 5.10.2011. Kehyspäätöksen 5. luku on peruspalveluohjelman tiivistelmä. Erillisessä julkaisussa ”Peruspalveluohjelma 2013–2015” arvioidaan kuntien toimintaympäristön ja palvelujen muutokset sekä kuntatalouden kehitys vuoteen 2015. Kehyspäätös sisältää kokonaistaloudellisia ennusteita ja oletuksia, joita käytetään arvioitaessa kuntatalouden vastaista kehitystä.

Kuntatalouden tila koheni vuonna 2010 muun muassa yleisen taloudellisen tilanteen paranemisen, valtion väliaikaisten elvytystoimenpiteitten sekä kuntien omien säästötoimenpiteitten johdosta. Kuluvana vuonna kuntatalouden kehitys on jatkunut edellä esitetyistä syistä suotuisana erityisesti verotulojen nopeahkon kasvun johdosta. Myös menojen lisäys on pysynyt hallinnassa huolimatta nopeutuneesta inflaatiosta. Yleisen taloudellisen tilanteen heikkeneminen kesän jälkeen alkaa heijastua verotulojen kehitykseen. Tämän vuoksi kuntien menojen kasvun hillintä on jatkossa entistäkin tärkeämpää. Kunnat ja kuntayhtymät ovat kuitenkin joutuneet valmistelemaan talousarvionsa tilanteessa, jossa kustannusten kehityksen arviointi on hankalaa muun muassa sen johdosta, että kunta-alan virka- ja työehtosopimukset päättyvät tämän vuoden lopussa eikä tällä hetkellä ole tietoa ensi vuoden kunta-alan ansiokehityksestä.

Peruspalvelubudjetin laskelmien mukaan kuntien palkanmaksukyky on vuonna 2012 heikkenemässä. Näin siitä huolimatta, että taustaoletusten mukaan talouskasvu olisi lähes kaksi prosenttia vuonna 2012. Verotulojen kasvu jäänee näinkin suotuisan talouskasvun vallitessa hyvin vähäiseksi, arviolta noin puoleen prosenttiin. Valtionosuuksien leikkaus heikentää myös osaltaan palkanmaksukykyä.

Verotulot

Kuntaliitto tukee hallitusohjelman mukaista veropolitiikan tavoitetta hyvinvointipalveluiden rahoituksen turvaamisesta samalla, kun hallitus tavoittelee valtion talouden tasapainoa. Verotusta koskevilla toimenpiteillä voidaan myös vahvistaa talouskasvua ja työllisyyttä sekä parantaa yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta.

Hallitusohjelmaan on kirjattu, että kuntien kykyä selvitä tehtävistään ja velvoitteistaan pääosin omalla verotulorahoituksellaan edistetään.  Näiden tavoitteiden kannalta on tärkeää myös vahvistaa kuntien omaa verotulopohjaa. 

Tältä osin hallituksen tavoitteet ja toimet eivät ole aivan selkeitä tai johdonmukaisia. Hallituksen talousarvioesitys sisältää toimenpiteitä, jotka heikentävät kuntien omaa verotulopohjaa.

Hallitusohjelmaan on kirjattu, että kunnallisverotuksen verovähennyksistä johtuvaa rasitetta pyritään siirtämään valtion vastuulle nimellisen ja todellisen kunnallisveroprosentin eron kaventamiseksi. Hallitusohjelman mukaan kunnallisverotuksen verovähennyksiä kompensoidaan kuntakohtaisesti pääasiassa verojärjestelmän kautta. Kuntaliitto pitää tätä kannatettavana ja edellyttää, että näin myös jatkossa valtion tulevissa talousarvioissa menetellään. Vuodelle 2012 esitettävät kompensaatiot toteutetaan vielä pääosin (4/5-osaa) valtionosuusjärjestelmän kautta.

Hallituksen esityksen mukaan työtulovähennys ja kunnallisverotuksen perusvähennys laajenevat merkittävästi. Kuntaliitto katsoo, että hallitusohjelman mukaisesti kunnallisverotuksen verovähennyksistä johtuvaa rasitetta pitää siirtää valtion vastuulle nimellisen ja todellisen kunnallisveroprosentin eron kaventamiseksi. Menettely vaatii perusteellisen selvitystyön ja tässä tilanteessa on ymmärrettävää, että kuntien verokompensaatio toteutetaan vuodelle 2012 kuntien valtionosuuksia korottamalla.

Kompensaatiolaskelmissa ei ole huomioitu vakuutettujen sosiaaliturvamaksujen korotuksia. Osa selittynee sillä, että budjettiesityksen (myös peruspalveluohjelman) taustaoletuksissa vakuutetun työttömyysvakuutusmaksu on pidetty ennallaan.  Hallitusohjelman mukaan valtion päättämiksi veromuutoksiksi luetaan myös sosiaalivakuutusmaksujen muutokset. Työttömyysvakuutusmaksuja on esitetty korotettavaksi palkansaajien osalta 0,20 prosenttiyksiköllä vuodelle 2012. Työeläkemaksuja ollaan korottamassa alle 53-vuotiailla 0,5 prosenttiyksikköä ja 53 vuotta täyttäneiden osalta 0,6 prosenttiyksikköä. Myös sairausvakuutuksen päivärahamaksu voi kohota. Nämä muutokset pitää ottaa huomioon, jotta kompensointi on hallitusohjelman mukaisesti täysimääräistä.

Hallitusohjelman mukaisesti hallituksen esityksessä kuntien yhteisövero-osuus esitetään maksettavaksi vuosina 2012–2013 viidellä prosenttiyksiköllä korotettuna. Hallitusohjelman mukaan veromuutoksista kuntien tuloihin aiheutuvat muutokset kompensoidaan täysimääräisesti. Yhteisöverokannan muutos on esitetty otettavaksi huomiooni kuntien yhteisöveron jako-osuutta korottavana tekijänä. Hallituksen esityksessä on ehdotettu yhteisöverokannan alentamisen vaikutus kompensoitavaksi korottamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta 0,88 prosenttiyksiköllä. Täten kuntien yhteisöveron jako-osuudeksi muodostuu hallituksen esityksen mukaan 27,87 prosenttia.

Hallituksen esityksessä tulee kuitenkin kompensaation osalta huomioida yhteisöverokannan alentamisen vaikutus kuntien verotuloihin hallitusohjelman mukaisesti täysimääräisenä. Täten kuntien yhteisöveron jako-osuuden tulee hallituksen esityksessä esitetyn sijaan olla (26/25)*26,99=28,07 prosenttia. Tämä vastaa suuruudeltaan arviota (56 miljoonaa euroa), jonka hallitus esitti aikoessaan aluksi kompensoida yhteisöverokannan yhden prosenttiyksikön muutoksen valtionosuusjärjestelmän kautta.

Veroperustemuutosten perusteella maksettavat kompensaatiot perustuvat aiempien vuosien verotietoihin ja ennusteiden mukaiseen arvioon muutoksen vaikutuksesta kuntien verotuloihin. Veroperustemuutosten perusteella maksettuihin kompensaatioihin tulisi jatkossa liittää tehtyjen veromuutosten vaikutusten jälkikäteinen arviointi sen varmistamiseksi, että kompensaatio maksetaan täysimääräisesti.

Valtionavut

Peruspalvelubudjettitarkastelun piirissä olevat kuntien ja kuntayhtymien valtionavut kohoavat esityksen mukaan 368 miljoonaa euroa vuoden 2011 budjetoiduista valtionavuista, noin 10,1 miljardista eurosta. Suhteellinen muutos on 3,6 prosenttia. Muutokset koostuvat muun muassa toiminnan muutoksista ja budjettipäätöksistä sekä verotulomenetysten kompensoinnista. Näitä muutoksia on tarkasteltu yksityiskohtaisesti peruspalvelubudjetin teksteissä ja taulukoissa. Yhteenvetona taulukossa 26 esitetään, että valtion toimenpiteiden arvioidaan heikentävän kuntien ja kuntayhtymien taloutta vuonna 2012 noin 448 miljoonaa euroa.  

Kuntien tilinpidon mukaisessa tarkastelussa kuntatalouden verorahoitus (eli verot +valtionavut) kohoavat vuonna 2012 vain vajaan puoli miljardia euroa eli suhteellinen muutos on 1,7 prosenttia. Toimintamenojen lisäyksen arvioidaan olevan 1,4 miljardia euroa eli kasvu on 4 prosenttia.

Kuntaliitto pitää edellä esitettyjen kehityspiirteiden valossa valitettavana vuodelle 2012 esitettyä valtionosuuksien leikkausta 631 miljoonalla eurolla ja on huolestunut budjettiesityksen vaikutuksista kuntien mahdollisuuksiin vastata velvoitteisiin peruspalveluiden järjestämisessä.

Kuntien menot

Työvoimavaltaisen kunta-alan menojen hallinnan kannalta ansiotason ja henkilöstön lukumäärän kehitys on keskeisessä asemassa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kysynnän kasvu luo paineita myös henkilöstön määrän lisäyksiin näillä aloilla. Kunta-ala voi parhaiten osallistua kansantalouden suotuisaan kehitykseen huolehtimalla nykyisten tehtävien hyvästä hoitamisesta. Kuntien ja kuntayhtymien menojen suhteen kansantuotteeseen on arvioitu pysyvän lähivuosina vakiona, runsaana 20 prosenttina. Tämä sinänsä tavoiteltava lähtökohtatilanne on haastava ottaen huomioon peruspalvelujen kysynnän kasvu sekä kunta-alan toiminnan kustannuspaineet. Uusien tehtäviin tai nykyisten tehtävien laajentamiseen ei ole mahdollisuuksia ilman merkittävää verorahoituksen lisäämistä.

Tässä taloustilanteessa kunnille ei tule asettaa uusia tehtäviä eikä laajentaa nykyisiä ilman että valtio osallistuu hallitusohjelman mukaisesti niiden rahoitukseen yli puolella todellisista kustannuksista.

Kehyspäätös/peruspalveluohjelma

Kehyspäätöksen taulukossa 1 on esitetty hallitusohjelman mukainen vaalikauden 2012–2015 kehys. Keväällä annettuun tekniseen kehyspäätökseen verrattuna hallitusohjelmamuutosten menosäästöjen on arvioitu olevan 1 063 miljoonaa euroa vuonna 2012. Kuntaliitto toteaa, että tästä suuri osa muodostuu kuntien valtionosuuksien leikkauksesta. Peruspalvelujen valtionosuuksiin tehdään 631 miljoonan euron vähennys alentamalla tilapäisesti valtionosuusprosenttia 2,70 prosenttiyksiköllä. Kehyspäätöksestä ei suoraan ilmene onko tilapäinen alennus voimassa koko vaalikauden. Peruspalveluohjelmassa todetaan (luku 2.4 Kuntien valtionavut), että kehyskaudella ei ilman uusia vähennyspäätöksiä alenneta valtionosuusprosenttia.

Kehyspäätöksessä tarkastellaan myös kehyksen ulkopuolelle jääviä menoja. Kehyskauden ulkopuolisia menoja lisäävät hallitusohjelman veroperustemuutosten aiheuttamien verotuottomenetysten kompensaatiot kunnille. Kehyspäätöksessä arvioidaan, että vuodelle 2012 arvioitu 263 miljoonan euron kompensaatio nousee vuodelle 2015 tultaessa 559 miljoonaan euroon (käyvin hinnoin/kiintein hinnoin?). Tämä merkitsee jo sinällään kunnallisverotuksessa tehtävien vähennysten merkittävää lisääntymistä. Tämä voi olla ristiriidassa jo edelläkin todetunhallitusohjelman kirjauksen kanssa, jonka mukaan kuntien kykyä selvitä tehtävistään ja velvoitteistaan pääosin omalla verorahoituksella edistetään.

Kuntaliitto esittääkin, että selvitystyö, joka tähtää kunnallisverotuksen verovähennysten kompensoimiseen pääasiassa verojärjestelmän kautta, käynnistettäisiin mahdollisimman pikaisesti.

SUOMEN KUNTALIITTO

Reijo Vuorento  

apulaisjohtaja, kuntatalous

Juhani Turkkila

pääekonomisti