HE 23/82016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi yleisistä kirjastoista ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

​Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki yleisistä kirjastoista, joka korvaisi nykyisen kirjastolain (904/1998). Yleisellä kirjastolla tarkoitetaan kunnan järjestämän kirjastolaitoksen toimintaa.  

Eduskunnan sivistysvaliokunta on kutsunut Suomen Kuntaliiton kuultavaksi. Suomen Kuntaliitto kiittää kuulemisesta ja toteaa hallituksen esityksestä seuraavaa: 

Suomen Kuntaliiton mielestä hallituksen esitys uudeksi kirjastolaiksi on tarpeellinen ja kannatettava. Suomen Kuntaliitto on pääosin tyytyväinen esityksen sisältöön.  

Lain tavoitteet (2§) ja tehtävät (6§)

Lain tavoitteet on määritelty 2 §:ssä ja ne vahvistavat kirjastojen yhteiskunnallista merkitystä.  

Suomen Kuntaliiton mukaan tavoitteet ovat kannatettavia ja kirjastotoiminnan yhteiskunnallisten vaikutusten kannalta keskeisiä.

Nykyisessä kirjastolaissa ei ole määritelty yleisten kirjastojen tehtäviä vaan lain tavoitteet. Esityksessä yleisen kirjastolle on määritelty lain tavoitteiden lisäksi kuusi tehtäväkokonaisuutta.  

Suomen Kuntaliitto kannattaa kirjastojen tehtäväkuvan tarkennusta esitetyin perustein. Kannamme huolta perusrahoituksen tasosta laaja-alaisen tehtäväkentän toteuttamisessa (ks. esityksen taloudelliset vaikutukset).

Suomen Kuntaliiton mielestä on hyvä, että tarkoituksenmukaiset tilat, ajantasainen välineistö sekä riittävä ja osaava henkilöstö koskevat kunnan kirjastolaitosta toiminnallisena ja hallinnollisena kokonaisuutena kuten nytkin.

Kunnan tehtävät (5§), yleisen kirjaston toiminnan järjestäminen (10§) ja yhteistyö (11§)

Kunnan tehtävänä on edelleen yleisen kirjaston toiminnan järjestäminen. Kirjastopalvelut ovat kunnallisia perus- ja lähipalveluja, jotka on suunniteltu ensisijaisesti kunnan omille asukkaille. Kunnalla on vastuu siitä, että sen yleisen kirjaston toiminta on lain mukaista. Kunta voi järjestää yleisen kirjaston toiminnan itse taikka yhteistyössä toisten kuntien kanssa tai muulla tavoin.

Yleisen kirjaston tulee olla kaikkien kaikenikäisten käytettävissä ja saavutettavissa. Erityisesti kaksikielisissä kunnissa on huolehdittava molempien kieliryhmien tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan, samoin saamelaisten kotiseutualueella saamenkielisten ja suomenkielisten tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.

Suomen Kuntaliitto on tyytyväinen, että esitys tukee kuntien mahdollisuuksia järjestää ja kehittää kirjastotoimintaansa paikalliset ja alueelliset olo-
suhteet ja kuntalaisten tarpeet huomioiden. Kunnat kantavat 
suurimman rahoituksellisen vastuun ja vastuun yleisten kirjastojen 
toiminnan järjestämisestä.

Esitys tukee kirjastojen keskinäistä ja muiden toimijoiden kanssa tehtävää yhteistyötä. Verkostomainen toimintatapa ja yhteistyö ovat kirjastoille luonteenomaista. Kuitenkin on tarpeen todeta laissa, että kunnalla on edelleen päätösvalta arvioida itse yhteistyön ja yhteistoiminnan tarpeellisuus kirjastotoiminnan järjestämisessä.  

Valtakunnallinen kehittämistehtävä (7§), alueellinen kehittämistehtävä (8§) ja erityinen tehtävä (9§)

Valtakunnallisella ja alueellisella kehittämistehtävällä korvataan nykyinen keskus- ja maakuntakirjastojärjestelmä ja vähennetään näitä tehtäviä hoitavien kirjastojen määrää nykyisestä 18 kirjastosta. Valtakunnalliset ja alueelliset kehittämistehtävät määritellään laintasolla ja niitä hoitava kirjasto saa tehtävän hoitamiseen valtionavustusta. Valtakunnallista ja alueellista kehittämistehtävää hoitavalla kirjastolla ei ole suoraa toimivaltaa alueensa yleisiin kirjastoihin, vaan toiminta perustuu yhteistyöhön kuten tähänkin asti.

Suomen Kuntaliitto kannattaa maakuntakirjastotoiminnan uudistamista valtakunnalliseen ja alueellisiin kehittämistehtäviin. Valtakunnallinen ja alueellinen kehittämistehtävä täydentävät yleisten kirjastojen muuta alueellista ja toiminnasta yhteistyötä (kimppayhteistyö) ja kehittämistoimintaa.

Valtakunnallista tai alueellista kehittämistehtävää hoitavan kirjaston tulee huolehtia myös yleisten kirjaston perustehtävistä, joista säädetään 6§:ssä. Lisäksi yleisellä kirjastolla voi olla erityinen tehtävä, jossa toiminta-alueena on koko maa. Alueellisella kehittämistehtävällä tuetaan alueen kirjastojen kehittymistä, henkilöstön osaamista ja edistetään kirjastojen keskinäisiä kehittämishankkeita.

Suomen Kuntaliitto esittää vielä harkittavaksi, tulisiko kaukolainaus olla mainittuna valtakunnallisena ja alueellisena kehittämistehtävänä. Kaukolainaustehtävästä säädetään maksuttomuutta ja maksuja koskevassa 12§:ssä, jossa todetaan valtakunnallista ja alueellista kehittämistehtävää hoitavan kirjaston muille yleisille kirjastoille antamien kaukolainojen olevan maksuttomia. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntämällä valtionavustuksella valtakunnalliseen ja alueelliseen tehtävään on tarkoitus kattaa kaukolainatoiminnasta aiheutuvat kustannukset.

Valtakunnallisten ja alueellisten kehittämistehtävien kohdalla on huomioitava suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan (perustuslain 17§). Tästä syytä esitetään, että maantieteellisistä toimialueista ainakin yksi kehittämistehtävää hoitava kirjasto toimisi vahvasti kaksikielisellä alueella.

Suomen Kuntaliitto kannattaa esitystä, että ainakin yksi kehittämistehtävää hoitavista kirjastoista on vahvasti kaksikielisellä alueella.

Suomen Kuntaliitto ehdottaa, että väestön kielellisten palvelutarpeiden lisääntyminen huomioidaan kirjastojen toiminnan kehittämisessä. Kielelliset tarpeet eivät noudata kunta- tai aluerajoja. Yleisten kirjastojen aineistojen saavutettavuutta voidaan kansallisesti tukea kohdentamalla esimerkiksi ruotsinkielisen tai muiden kieliryhmien aineistohankintaan (fyysinen ja sähköinen tarjonta) erillistä valtionavustusta.  

Valtakunnallista ja alueellista kehittämistehtävää toteuttavista kirjastoista ja näiden toimialueista on tarkoitus päättää myöhemmin asetuksella.

Suomen Kuntaliitto näkee tarpeellisena, että jo laissa säädettäisiin tarkemmin alueellista kehittämistehtävää toteuttavien kirjastojen määrästä sekä perusteista, miten kirjastoille myönnetään kehittämistehtävä ja miten toimintaa arvioidaan.

Keskus- ja maakuntakirjastotoimintaan kohdennetaan vuosittain valtion talousarviossa määrärahaa (2016 talousarviossa 2 580 000 euroa). Esityksen mukaan valtakunnallista tai alueellista kehittämistehtävää hoitava yleinen kirjasto pystyy suoriutumaan kehittämistehtävän hoitamisesta vuosittaisella valtion talousarvioon varatulla määrärahalla.

Suomen Kuntaliitto edellyttää, että valtionavustus kattaa tehtävästä aiheutuneet kustannukset.

Suomen Kuntaliitto epäilee nykyisten yleisten kirjastojen valtionavustuksen riittävyyttä esitettyjen kehittämistehtävien ja erityisen tehtävän toteuttamiseen. Yleisten kirjastojen valtionavustukset vaihtelevat vuosittain, niihin sisältyvät keskus- ja maakuntakirjastoavustukset. Esimerkiksi vuodelle 2015 avustusmääräraha oli 4 750 000 euroa ja vuodelle 2016 3 900 000 euroa. Vuodelle 2017 esitetään 3 700 000 euroa. Maakuntakirjastotoiminnan avustus ei ole kunnilta saadun palautteen mukaan aina kattanut siitä aiheutuneita kustannuksia. Kaiken kaikkiaan kirjastotoiminnan vuosittaiset kustannukset kunnille ovat lähes 340 miljoonaa euroa.    

Maksuttomuus ja maksut (12§)

Esityksen mukaan yleisen kirjaston omien aineistojen käyttö, lainaus ja varaaminen sekä ohjaus ja neuvonta on maksutonta. Maksutonta on myös valtakunnallista tai alueellista kehittämistehtävää hoitavan yleisen kirjaston muille kirjastoille antamat kaukolainat.

Uuden lain on tarkoitus astua voimaan jo vuoden 2017 alusta. Varauksen maksuttomuus aiheuttaa usealle kunnan kirjastolle maksutuoton menetyksiä, eikä kunnilla ole näin nopealla aikataululla mahdollista korvata maksutuoton menetyksiä. Suomen Kuntaliitto kannattaa varausten maksuttomuutta, mutta esittää pykälään siirtymäsäännöstä, niin että pykälä 12 tulee voimaan samaan aikaan pykälien 7 ja 8 kanssa 1. tammikuuta 2018.

Osaaminen ja johtaminen (17§)

Kirjastolla tulee olla riittävä määrä sekä kirjasto- ja informaatioalan koulutuksen saanutta, että muuta henkilöstöä. Osaamispohjan laajentamista ja korkeaa tasoa kirjastoissa tuetaan painottamalla asiantuntijatehtävissä soveltuvaa korkeakoulututkintoa ja kunnan kirjastolaitoksen johtajalla ylempää korkeakoulututkintoa.  

Suomen Kuntaliitto kannattaa esitystä. Pohjoismaisessa vertailussa Suomen nykyinen henkilöstön koulutusrakenne- ja kelpoisuusvaatimus on poikkeuksellisen tiukka ja epätarkoituksenmukainen. 

Esityksen nykytilan arvioinnissa todetaan muun muassa, ”jotta yleinen kirjasto voisi vastata laajentuneeseen tehtäväkenttään muutosten edellyttämällä tavalla, kunnalla tulisi olla mahdollisuus aiempaa joustavammin määritellä yleisen kirjaston henkilöstöltä edellytettävä osaaminen ja henkilöstön koulutusrakenne. Koska yleisen kirjaston toimintaympäristö muuttuu koko ajan, kunnalla tulisi olla myös mahdollisuus rekrytoida henkilöstöä aiempaa tarkoituksenmukaisemmin kunnan tilanteen ja tarpeiden mukaisesti. Osaava henkilöstö on jatkossakin yleisten kirjastojen toiminnan laadun keskeinen edellytys.”

Nykyisessä laissa kirjastojen keskeisenä tehtävänä on kirjasto- ja tietopalvelut, mutta uuden lain tehtäväkokonaisuudessa se on vain yksi kuudesta tehtävästä. Laajentunut tehtäväkenttä edellyttää erilaista osaamista tuottavan koulutuksen laajempaa hyödyntämistä jatkossa. Kirjastoalan koulutusta voidaan edelleen hyödyntää rekrytoinnissa.

Kunnissa tarvitaan toimintavapautta arvioida tarvittavaa osaamistarvetta ja henkilöstömäärää, koska kunnilla on vastuu palvelujen järjestämisestä ja päävastuu niiden rahoittamisesta. Tällä hetkellä kirjastoalan koulutuksen saaneiden osuus kirjastohenkilökunnasta on yli vaaditun tason (koko maan tasolla 86 %, kun vaadittavan kirjastoammatillinen koulutuksen osuus on 70 % kirjastohenkilöstöstä).

Suomen Kuntaliitto näkee, että esitys mahdollistaa palvelujen järjestämistä kuntalaisille erilaisissa olosuhteissa ja erikokoisissa kirjastoissa. Yhteistyö kirjastojen ja muiden palvelusektoreiden kanssa, tehokkaammat toimintatavat ja automaatio mahdollistavat asiantuntemuksen kohdentamisen asiakaspalveluun ja osaamisen jakamista kirjastojen kesken. Johtamisessa korostuvat erityisesti johtaminen ja muutoksenhallinta ja kehittäminen sekä verkosto- ja viestintätaidot.

Esityksen taloudelliset vaikutukset

Esityksen mukaan laki ei lisäisi uusia rahoitettavia tehtäviä kunnille eikä esityksellä ole vaikutuksia kuntien talouteen.

Valtio osallistuu peruspalvelujen rahoitukseen valtionsuurprosentin osuudella, joka oli 25,61 vuonna 2016. Vuodelle 2017 prosentiksi esitetään 25,24. Valtionosuusprosenttiin sisältyvät 125 miljoonan euron leikkaukset, jotka koskevat kaikkia kuntia ja kuntien ylläpitämiä peruspalveluja kuten kirjasto.  

Suomen Kuntaliiton mielestä esityksen taloudellisia vaikutuksia kuntataloudelle ei ole riittävästi arvioitu. Suomen Kuntaliitto on huolissaan valtion vetäytymisestä peruspalveluja kuten kirjastoja koskevasta rahoituksesta tilanteessa, jossa kirjastojen tehtäväkenttää laajennetaan nykyisestä.  

Hallituksen esityksessä määritellään yleisen kirjaston tehtävät tarkemmin ja laajemmin kuin aiemmin. Perusteluissa todetaan aineistoista, että kirjaston tehtävänä on tarjottava pääsy aineistoihin, tietoon ja kulttuurisisältöihin sekä fyysisesti että sähköisesti. Lisäksi jokaisella yleisellä kirjastolla tulisi olla kokoelma, joka käsittäisi sekä kirjaston hankkimat ja käyttöön asettamat fyysiset aineistot, että sähköisten aineistojen käyttöoikeudet.

Suomen Kuntaliitto katsoo, että esitys tulee lisäämään kuntien kirjastotoimen kustannuksia, kun tehtävänä on hankkia aineistoja sekä fyysisesti että sähköisesti.

Perusrahoituksen turvaaminen on tärkeää kuntalaisten yhdenvertaisen aseman kannalta, jotta kaikki kunnat voivat ylläpitää ja uudistaa fyysistä ja sähköistä aineistokokoelmaa lain vaatimalla tavalla. Palvelujen ja aineistojen ylläpito ja uudistaminen erityisesti sähköisenä on tärkeä osa palvelujen digitalisointia, mutta se laajentaa kunnan velvoitetta nykyiseen verrattuna. 

Suomen Kuntaliitto edellyttää, että kirjastojen perusrahoituksessa huomioidaan nykyistä paremmin uusien tehtävien hoitamisesta ja vanhojen tehtävien laajentumisesta aiheutuvat kustannukset.  

SUOMEN KUNTALIITTO 

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri

Johanna Selkee
erityisasiantuntija