HE 126/2010 vp valtion talousarvioesitys vuodelle 2011 valtiovarainministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalta
Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet ja kuntien asukaskohtaiset rahoitusosuudet
Esi- ja perusopetuksen, yleisten kirjastojen, sekä asukaskohtaisen taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen valtionosuudet on siirretty valtiovarainministeriön hallinnonalalle ja yhdistetty kuntien peruspalvelujen valtionosuudeksi, ja siksi opetus- ja kulttuuritoimen laskennallisten valtionosuuksien vertaaminen on pitkällä aikavälillä vaikeaa.
Talousarvioesitys sisältää korotuksia esimerkiksi esi- ja perusopetuksen, lukioiden ja kirjastojen valtionosuuksiin lähinnä indeksitarkistuksen verran. Jonkin verran korotuksia on tehty lisäopetukseen ja aamu- ja iltapäivätoiminnan valtionosuuksiin. Maahanmuuttajien valmistavaan koulutukseen on saatu kohdentamisen muutoksella lisää valtionosuutta.
Valtionavustuksiin korotuksia tulee muun muassa kerhotoiminnan tukemiseen sekä tehostetun ja erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden tukitoimien vahvistamiseen. Uutena avustuksena on tullut perusopetuksen ja lukiokoulutuksen laadun kehittämiseen ja seurantaan.
Kuntaliitto pitää hyvänä, että perusopetuksen laadun parantamista on voitu toteuttaa hallitusohjelman mukaisesti.
Pääsääntöisesti erilliset valtionavustukset edellyttävät kuitenkin samalla kunnan / järjestäjän rahoitusosuutta. Oman rahoituksen osuus on usein irrotettava varsinaiseen toimintaan varatusta rahoituksesta. Samalla erillisten hankkeiden lisääntyminen vaikeuttaa kunnissa toiminnan priorisointia, pitkäjänteistä kehittämistä ja erityisesti tällä hetkellä kuntien talouden ja toiminnan tasapainottamista.
Kuntaliiton näkemyksen mukaan pitkäaikaista vaikuttavuutta olisi tehokkainta lisätä ohjaamalla valtionosuusrahoitus varsinaiseen toimintaan kuntien ja valtion välistä rahoituksen jakosuhdetta tarkastamalla.
Lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen sekä ammattikorkeakoulujen toimintaan perittävä asukaskohtainen rahoitusosuus on tänä vuonna lisätalousarviot huomioiden 351,8 euroa / asukas (1 864 milj. euroa). Ensi vuodelle arvio kunnilta perittävästä rahoitusosuudesta näihin koulutuksiin olisi noin 357,7 euroa / asukas (1 904 milj. euroa). Kasvua olisi talousarvioesityksen mukaisesti noin 40 milj. euroa tähän vuoteen verrattuna. Korotus johtuu pääosin opiskelijamäärän voimakkaasta kasvusta ammatillisessa peruskoulutuksessa sekä indeksikorotuksesta (1,6 %). Ammattikorkeakoulujen osalta kuntien rahoitusosuus olisi noin 512 milj.
Kuntaliitto katsoo, että rahoittaminen vuodesta 2008 lähtien käytössä olleella jakosuhteella (valtio 41,89 % / kunnat 58,11 %) osoittaa erityisen selvästi ongelmallisen puolensa juuri nykyisen kaltaisessa taloustilanteessa. Perusopetuksen volyymin laskiessa ja kunnan rahoitusosuuden mukaisen toiminnan volyymin noustessa kunnille jää entistä vähemmän valtionosuutta ja avustuksia käyttöönsä.
Hallitusohjelman tavoite ohjata laskevan oppilasmäärän myötä va-pautuva valtionosuus toiminnan avustamiseksi osittain vesittyy, kun kuntien saamat valtionosuudet vähenevät ylläpitomallin toiminnan laajentuessa 2. asteella ja ammattikorkeakouluissa.
Nykyisen kaltainen ylläpitäjämalli heikentää kuntien järjestämien lakisääteisten opetus- ja kulttuuripalvelujen, kuten perusopetuksen ja lukioiden järjestämisedellytyksiä. Rahoitusjärjestelmään on saatava muutos, jotta kuntien kyky opetuksen järjestämiseen voitaisiin tasapuolisesti taata.
Peruspalveluohjelman ja -budjetin toimivuus opetus- ja kulttuuritoimen osalta
Peruspalveluohjelmassa on mahdollista tarkastella kuntien järjestämiä ja rahoittamia palveluja, niiden rahoitusedellytyksiä kokonaisuutena sekä rahoitusperiaatteen mukaan arvioida mahdollisuuksia uusien velvoitteiden antamiseen. Tämän vuoksi peruspalveluohjelman merkitystä tulee vahvistaa suhteessa sektorisuunnitelmiin.
Koska kuntien osuus peruspalvelubudjetin rahoituksesta on suurempi kuin valtion, niin kuntien tulopohjien kehityksellä on peruspalvelujen järjestämisen kannalta suurempi merkitys kuin valtionosuuksien kehityksellä.
Annettavan hallituksen esityksen mukaan esi- ja perusopetuksen valtionosuusprosentti olisi 34,11 %. Muutos lisää tältä osin kuntien valtionosuuksia ainoastaan hieman yli miljoona euroa.
Kuntaliitto korostaa, että peruspalveluohjelman toimivuus edellyttäisi, että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaan liittyvät resurssitarpeet sekä kehittämishankkeet tuodaan kattavasti ja riittävän ajoissa Peruspalveluohjelman ja -budjetin valmisteluun. Myös mm. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelma (Kesu) tulisi olla yhteen sovitettu peruspalveluohjelmaan erityisesti resurssien osalta.
Perusopetus
Perusopetus paremmaksi -ohjelmaan esitetään suunnattavaksi ensi vuonna yhteensä 80 milj. euroa. Tästä ryhmäkokojen pienentämiseen suunnataan 30 milj. euroa ja erityisopetuksen vahvistamiseen 17 milj. euroa. Lisäksi kerhotoiminnan tukemiseen ohjataan 8 milj. euroa. Hallitusohjelman mukaisesti opetustoimessa ikäluokkien pienenemisestä johtuva laskennallinen säästö kohdennetaan koulutuksen laadun kehittämiseen tavoitteena mm. opetusryhmien koon pienentäminen sekä tuki- ja erityisopetuksen vahvistaminen.
Kuntaliitto katsoo, että hankkeiden tavoitteet tulee suhteuttaa käytössä olevaan määrärahaan. Tulevien vuosien budjettiesityksissä tulisi suunnata merkittävästi enemmän määrärahaa esi- ja perusopetuksen valtionosuuksiin. Näin tulisi tehdä, mikäli opetus- ja kulttuuriministeriön taholta halutaan luoda todelliset edellytykset esimerkiksi tuki- ja erityisopetuksen vahvistamiselle.
Lukiokoulutus
Lukiokoulutuksen valtionosuuksien osalta valtion talousarvioesityksessä on otettu lisäyksenä huomioon ainoastaan indeksitarkistus. Lukiokoulutuksen toiminnan kehittämiseen talousarvioesityksessä osoitetaan avustusta.
Kuntaliitto pitää hyvänä lukiokoulutuksen osalle saatavaa kehittämisrahaa. Pitkällä aikavälillä tuleekin huomioida lukiolaitoksen toimivuus osana kuntien opetuspalveluja. Henkilöstön osaamisen ja resurssien yhteensovittaminen on jatkossa entistä tärkeämpää.
Ammatillinen peruskoulutus
Ammatillisen peruskoulutuksen (ilman oppisop.) laskennalliset kustannukset olisivat 1 596 milj. euroa. Kunnilta perittävä rahoitusosuus olisi 928 milj. euroa ja valtionosuus 668 milj. euroa.
Lisäksi valtion talousarvioesityksen mukaan oppisopimusmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen laskennalliset kustannukset olisivat noin 108 milj. euroa, johon kunnilta perittäisiin rahoitusosuutta 62 milj. euroa ja valtionosuus olisi 46 milj. euroa.
Yhteensä kuntien rahoitusosuus ammatilliseen peruskoulutukseen v. 2011 olisi noin 992 milj. euroa (946 milj. euroa), kun valtionosuus noin 712 milj. euroa (680 milj. euroa). Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärä kasvaa esityksessä noin 3250 opiskelijapaikkaa, josta 2750 opiskelijan lisäys on toteutettu vuoden 2010 lisätalousarvioiden avulla.
Kaikilta kunnilta perittävä asukaskohtainen rahoitusosuus on 58,11 %, ja se on kasvanut todella merkittävästi viime vuosina. Ammatillisen peruskoulutuksen kunnilta perittävä rahoitus on kasvanut 52 % vuosien 2006 - 2011 välisenä aikana, eli 646 milj. eurosta noin 992 milj. euroon. Valtionosuus on kasvanut samalla aikavälillä 29 %, 551 milj. eurosta 712 milj. euroon.
Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen peruskoulutuksen tarjontaa tulee lisätä harkitusti ja tarvittaessa tarjontaa uudelleen suuntaamalla. Ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen aloituspaikkoja on runsaasti enemmän kuin mitä on peruskoulunsa päättävä ikäluokka. Koska ammatillisen koulutuksen aloituspaikkoja ei kuitenkaan riitä kaikille nuorille, on selvää, että ammatilliseen koulutukseen osallistuu huomattava määrä jo aiemman tutkinnon suorittaneita.
Aikuisopiskelijat, joilla on jo ennestään jokin tutkinto, tulisi ohjata suorittamaan uudet opintonsa normaalia lyhyempinä, esimerkiksi näyttötutkintoon valmistavassa koulutuksessa. Näin nuorille riittäisi nykyistä paremmin opiskelupaikkoja.
Ammatilliseen lisäkoulutukseen ja työvoimapoliittiseen koulutukseen tulisi lisätä paikkoja ja varata valtion budjetista niihin rahoitus.
Työnjohtajakoulutuskokeilu ammatillisen peruskoulutuksen koulutuskokeiluna
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä on käynnistetty työnjohtajakoulutuskokeilu. Kokeilu on sijoittunut tutkintoperustaisen ammatillisen peruskoulutuksen pariin.
Kuntaliitto katsoo, että työnjohtajakoulutuskokeilu ei ole perustutkinnon suorittamiseen tähtäävää koulutusta, ja siksi sen tulisikin sijoittua aikuiskoulutuksen toiminnan ja rahoituksen piiriin.
Perustamishankkeiden määrärahat
Vuonna 2011 tehtävistä perustamishankkeiden rahoituspäätöksistä toteutusaikaisina voidaan myöntää 17 milj. euroa. Tuleville vuosille voidaan lisäksi tehdä päätöksiä 53,2 (55,7) milj. euron verran. Kirjastojen osalta myöntämispäätöksiä v. 2011 voidaan tehdä 4 (4,5) milj. eurolla ja rahoitussuunnitelma tuleville vuosille voidaan vahvistaa 3,5 (3,5) milj. eurolle.
Vuonna 2008 kuntien toteuttamat perusopetuksen rakentamisinvestoinnit olivat noin 321 milj. euroa sekä lukiokoulutuksen osalta noin 24 milj. euroa eli yhteensä noin 345 milj. euroa (Kuntien taloustilasto). Lisäksi kaikki kunnat rahoittavat vuosittain asukaskohtaisen rahoitusosuuden muodossa ammatillisen koulutuksen sekä ammattikorkeakoulujen investointeja lähes 50 milj. euron verran.
Yleissivistävän koulutuksen ja kirjastotoimen perustamishankkeiden valtionosuuksien tarve on kasvava johtuen erityisesti muuttoliikkeestä sekä palvelurakenteiden muutoksista. Tällä hetkellä kunnat toteuttavat merkittävän osan hankkeista kunnan verovaroin. Taloudellinen vastuu on käytännössä vuosien myötä siirtynyt miltei kokonaan kunnille niiden verotuloilla rahoitettavaksi.
Kuntaliitto edellyttää, että valtionosuuksien sekä –avustusten määrää lisätään vastaamaan pitkäjänteisesti peruskorjaus- sekä uudisrakentamistarvetta. Kyse ei saisi olla pelkästään suhdannetilanteesta riippuvasta valtion rahoituksesta. Myös valtion tulee kantaa vastuu perusopetuslain ja lukiolain mukaisesta turvallisesta ja terveellisestä opetusympäristöstä.
On huomattava, että yleissivistävän koulutuksen sekä kirjastojen valtionosuusmenoiksi ei hyväksytä omista tiloista aiheutuvia pääomakuluja, ja perusteluna tälle rajaukselle on ollut erillinen perustamishankkeiden valtionosuusjärjestelmä.
Kansalaisopistot
Kansalaisopistojen valtionosuustuntimääräksi esitetään kuluvan vuoden tuntimäärän tasoa (2 028 620). Tuntimäärä on vähentynyt kahden vuoden periodeissa vuodesta 2006 alkaen. Kansalaisopistot ovat kuitenkin lähes maamme jokaisessa kunnassa toimivia, paikallisiin sivistystarpeisiin vastaavia oppilaitoksia. Ammatillisen koulutuksen ja korkeakoulutuksen keskittyessä yhä harvemmille paikkakunnille, kansalaisopistot ovat useissa kunnissa ainoita aikuiskoulutuksen tarjoajia. Niillä on myös merkittävä rooli ikääntyneiden kuntalaisten aktiviteettien tarjoajana ja yhä kasvavasti maahanmuuttajien kielenopetuksen järjestäjinä.
Nykyisellään kansalaisopistot järjestävät vähintään noin 10 % toiminnastaan kokonaan ilman valtionosuutta (57 %), puhtaasti omalla ja asiakkaiden rahoituksella. Kansalaisopistojen valtionosuusperusteita on jostain syystä vähennetty, kun pääosin muiden vapaan sivistystyön työmuotojen perusteita on sen sijaan lisätty.
Kuntaliitto korostaa, että kansalaisopistojen valtionosuustuntimäärä tulee nostaa vuoden 2005 tasolle. Yksikkömäärän jälkeenjääneisyys tulee ensisijaisesti korjata vastaamaan toteutettavan toiminnan laajuutta. Valtionavustusten määrän kasvattaminen ei tule johtaa opetustuntien määrän vähenemiseen.
Budjettilakina annettu esitys perustamishankerahoituksesta luopumiseksi ja siirtymiseksi tilojen poistopohjaiseen arvostukseen selkeyttää kansalaisopistojen käyttömenojen muodostumista. Opistojen haettavana ollut perustamishankerahoitus on ollut täysin riittämätön kansalaisopistojen tilojen kunnostamiseen ja rakentamiseen.
Nuorisotoimi
Kuntien nuorisotoimen osalta yksikköhintaa (asukaskohtainen) esitetään korotettavaksi 14,5 eurosta 15,00 euroon kunnan alle 29-vuotiasta kohden. Työpajatoimintaan esitetään valtionavustusta 7,9 milj. euroa (lisäystä 0,15 milj. euroa) sekä etsivään työparitoimintaan 4,5 milj. euroa (vähennystä 0,15 m€), joka vastaa liki tämän vuoden tasoa.
Kuntaliiton mielestä on hyvä, että kuntien nuorisotoimeen saatava yksikköhintarahoitus kasvaa kustannusten noustessa. Lisäksi vuonna 2010 lisämäärärahana saatu rahoitus nuorisotoimen avustuksiin on ollut erittäin tarpeen, minkä vuoksi olisikin ollut välttämätöntä saada avustuksien tasoon pysyvämpi korotus.
Asukaskohtaiset valtionosuusperusteet (liikunta, kulttuuri)
Kuntien liikunta- ja kulttuuritoimessa valtionosuus vastaa noin 3 - 4 % kuntien toteutuneista käyttökustannuksista.
Kuntien yleisen kulttuuritoimen valtionosuusperuste on esityksessä 3,50 euroa /asukas, josta valtionosuus on 29,7 %. Esityksen seurauksena vuonna 2006 tehty leikkaus jää edelleen voimaan. Kunta saa valtionosuutta hieman yli yksi euroa / asukas. Jo pelkkä valtionosuusperuste on niin niukka, ettei se kunnolla vastaa kahden työntekijän palkkauksesta sekä yleishallinnon menoista koostuvaa määrärahaa tyypillisessä noin kolmenkymmenen tuhannen asukkaan kunnassa.
Liikunta- ja kulttuuritoimen kuten myöskin nuorisotoimen tehtävät ovat kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja siksi on tärkeää, että kaikille kunnille osoitetaan myös valtion talousarviosta kohtuullisesti resursseja em. säädösten edellyttämien toimintaedellytysten luomiseksi.
Kuntaliitto katsoo, että em. lakisääteisten tehtävien yksikköhintojen täytyy pysyä kohtuudella kustannuskehityksen mukana, ja siksi liikunta- ja kulttuuritoimen yksikköhintoihin tulee tehdä indeksikorotuksen lisäksi kertaluonteinen tasokorotus. Yleisen kulttuuritoimen valtionosuuden yksikköhinta tulee nostaa vähintään vuoden 2005 tasolle eli 4,2 euroon asukasta kohden.
SUOMEN KUNTALIITTO
Anneli Kangasvieri
johtaja, opetus ja kulttuuri
Juha Patrakka
erityisasiantuntija