Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden arvioinnissa 2014 päädyttiin johtopäätökseen, että on tarpeen selvittää maakuntakaavojen vahvistamismenettelyn vaihtoehdot ja niiden vaikutukset kaavajärjestelmän toimivuuden kannalta. Ympäristöministeriö käynnisti selvitystyön keväällä 2014. Selvityksen laati Auvo Haapanala. Selvitystyötä varten asetettiin ohjausryhmä, johon kuului myös Kuntaliiton edustaja.
Selvityksessä on päädytty puoltamaan ensisijaisesti vaihtoehtoa, jossa maakuntakaavojen nykyisestä kattavasta vahvistusmenettelystä luovutaan. Vahvistusmenettely korvataan järjestelmällä, jossa ympäristöministeriö voi ottaa maakuntakaavan kokonaan tai tietyltä osin tarkastettavaksi, jos kaava on ilmeisesti laadittu vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita (ottomenettely).
Kuntaliitto on pitänyt tärkeänä vahvistusmenettelystä luopumista. Keskeisinä perusteluina ovat olleet viranomaisneuvottelujen tuloksellisuuden selkeä parantaminen ja kaavajärjestelmän toimivuuden kannalta liian hitaan maakuntakaavoituksen jouduttaminen. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että ympäristöministeriön edustajat voivat toimia viranomaisneuvotteluissa ilman vahvistamisvaiheen kytköstä, joka tekee neuvottelijat jääveiksi kertomaan selkeää kantaansa kaavassa tehtäviin valintoihin ja laillisuuskysymyksiin. Onnistunut viranomaisyhteistyö on jo sinällään omiaan varmistamaan ja nopeuttamaan kaavaprosesseja. Vahvistamisesta luopuminen nopeuttaa maakuntakaavan voimaantuloa noin vuodella niiltä osin, joihin ei kohdistu valitusta. Vastaavasta on saatu hyviä kokemuksia kuntien yleiskaavoituksessa.
Ehdotettu ottomenettely ei poista niitä ongelmia ja epäkohtia, jotka liittyvät maakuntakaavoista käytäviin viranomaisneuvotteluihin. Mahdollinen ottomenettely estää, kuten vahvistusmenettelykin, ympäristöministeriön edustajaa ottamasta kantaa kaavan ratkaisuihin, koska prosessin edetessä ottomenettelyä voidaan aina käyttää ja siten sama viranomainen voi joutua käsittelemään valituksia. Nykyiset ongelmat säilyvät.
Ottomenettelyn käyttäminen on koko kaavaprosessin ajan epävarmaa, koska kriteerejä ottomenettelyn laukeamiselle ei voida kuitenkaan kirjata säädöksiin riittävä yksityiskohtaisesti. Itse ottomenettelyä ja ministeriön toimivaltaa ja sen laajuutta ei selvityksessä ole kuvattu. Ottomenettely vastannee nykyistä vahvistusmenettelyä vaikka selvityksessä käytetäänkin termiä tarkastaminen.
Selvityksessä katsotaan, että ottomenettely turvaa maakuntakaavan keskeisen aseman säilymisen. Selvityksessä katsotaan, että ilman ottomenettelyä maakuntakaavan merkitys muun suunnittelun ja viranomaistoiminnan ohjaamisessa saattaisi heikentyä. Vahvistusmenettely ei ole nykyisinkään tuonut varmuutta valtion sitoutumiseen tai maakuntakaavan toteutumiseen siltä osin kuin toteutuminen edellyttäisi valtion toimenpiteitä. Osa kaavoista jäisi todennäköisesti ottomenettelyn ulkopuolelle, olisivatko ne statukseltaan heikompia valtion näkökulmasta?
Ottomenettelyn tarvetta perustellaan myös sillä, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioiminen ja muut valtakunnalliset intressit edellyttävät puuttumiskeinoa. Ottomenettelyn käyttäminen edellyttäisi ehdotuksen mukaan sitä, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole ilmeisesti otettu huomioon lain mukaisesti. MRL on ollut voimassa kohta kaksikymmentä vuotta. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat vakiinnuttaneet paikkansa ohjausjärjestelmässä, niiden huomioon ottaminen on osa kaavojen sisältövaatimusten lainmukaisuuden arviointia ja oikeuskäytäntö on vakiintunut. Kun jatkossa vielä tavoitteiden määrää ja täsmällisyyttä kehitetään, niiden tulkinnanvaraisuus pienenee. Ottomenettely on tarpeeton, sillä ministeriöiden valitusoikeus ja mahdollisuus tehdä oikaisukehotus antavat ministeriölle mahdollisuuden puuttua lainvastaisiin päätöksiin. Ministeriöiden kannanotot ja näkemykset tulevat esiin jo viranomaisneuvotteluissa, joten myös liitot osaavat ennakoida paremmin sitä, miten ministeriöt arvioivat kaavaehdotuksen lainmukaisuuden.
Selvityksen puutteena voidaan pitää sitä, ettei siinä ole lainkaan tarkasteltu ympäristöministeriön ristinriitaista roolia ohjaavana, valvovana ja vahvistavana viranomaisena perustuslain 3 §:n kannalta. Samoin rooli valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valmistelijana ja oikeudellisena arvioitsijana (kriteeri otto-oikeudelle) on erikoinen. Selvityksessä suositeltavan vaihtoehdon toteutuminen johtaa tilanteeseen, jossa osa valituksista käsitellään ensiasteessa tuomareiden toimesta hallinto-oikeudessa ja osa hallintomenettelyssä ympäristöministeriön virkamiesten toimesta. Tämä ei voi olla asianmukainen järjestely.
Kuntaliitto katsoo, että valmistelun pohjaksi ei tule valita selvityksessä esitettyä vaihtoehtoa, jossa vahvistusmenettely korvattaisiin ottomenettelyllä. Sen sijaan vaihtoehdoksi tulisi valita vahvistusmenettelystä luopuminen siten, että lakiin lisätään ympäristöministeriölle ja muille ministeriöille oikeus tehdä maakuntakaavasta oikaisukehotus.
SUOMEN KUNTALIITTO
Ritva Laine
vt. johtaja, alueet ja yhdyskunnat
Ulla Hurmeranta
johtava lakimies
Teknisen alan työvoimapula on pahenemassa. Kunnista puuttuu kaavoittajia, rakennustarkastajia, kiinteistöinsinöörejä ja rakennuttajia sekä monia muita maankäytön, rakentamisen ja infrapalvelujen ammattilaisia.