Lausunto kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskevan työryhmän mietinnöstä

​Lausuntopyyntö

Työ- ja elinkeinoministeriö on 15.6.2015 pyytänyt Suomen Kuntaliiton lausuntoa kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia käsitelleen työryhmän mietinnöstä, joka on laadittu hallituksen esityksen muotoon. Kysymys on kansallisista säännöistä, joiden mukaan korvataan kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneita vahinkoja.

Marraskuussa 2014 hyväksyttiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin (2014/104/EU). Työ- ja elinkeinoministeriö asetti työryhmän valmistelemaan syyskuun alusta 2014 alkaen direktiivin kansallista voimaan saattamista. Hallituksen esityksen muotoon valmistellusta työryhmän mietinnössä esitetään, että säädettäisiin uusi erillislaki kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista. Lakia sovellettaisiin sekä EU:n että kansallisen kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen. Direktiivi tulee saattaa kansallisesti voimaan viimeistään 27.12.2016.

Tavoitteena on selventää ja helpottaa vahingonkorvauskanteiden nostamista ja niiden käsittelyä sekä varmistaa, että kilpailuoikeuden rikkomisesta vahinkoa kärsineet voivat saada täyden korvauksen vahingosta. Tarkoituksena on myös kilpailuviranomaisen suorittaman kilpailusääntöjen täytäntöönpanon ja tuomioistuimessa käsiteltävien vahingonkorvauskanteiden käsittelyn sovittaminen yhteen.

Ennen direktiiviä kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista ei ole ollut EU-lainsäädäntöä. Kansallisesti kilpailuoikeudellisena vahingonkorvaamista on säädetty yhdessä kilpailulain pykälässä ja muussa kansallisessa lainsäädännössä, kuten oikeudenkäymiskaaressa. Direktiivi säätelee kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamista voimassa olevaan lainsäädäntöä yksityiskohtaisemmin.

Lausunto

Esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kilpailuoikeudellisesta vahingonkorvauksesta. Lailla pantaisiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin.

Lakia sovellettaisiin kaikkien kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen riippumatta tapauskohtaista harkintaa vaativan ns. kauppakriteerin täyttymisestä. Lakia sovellettaisiin siten vahinkojen korvaamiseen, jotka ovat aiheutuneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 ja 102 artiklan sekä kilpailulain 5 ja 7 §:n rikkomisesta.

Kaikilla vahinkoa kärsineillä olisi oikeus täyteen korvaukseen riippumatta siitä, ovatko vahingonkärsijät luonnollisia henkilöitä vai oikeushenkilöitä tai millä jakeluketjun tasolla ne ovat.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi muun muassa kartelleja koskevasta vahinko -olettamasta, ylihinnan siirtämiseen liittyvästä todistustaakkasäännöistä sekä seuraamusmaksusta vapautetun yrityksen yhteisvastuun ja takautumisvastaan rajoituksesta.

Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi rikkomuksen toteavan päätöksen vaikutuksesta vahingonkorvausoikeudenkäynnissä, korosta, todisteiden esittämissäännöistä, vanhentumissäännöstä sekä sovintomenettelyn ja sovintosopimuksen vaikutuksista.

Samassa yhteydessä kilpailulain 14, 15 ja 17 §:iä ehdotetaan muutettavaksi siten, että kilpailulain käsitteet olisivat yhdenmukaisia direktiivin yrityslausuntokäsitteen kanssa.

Lain tavoitteesta ja rakenteesta

Direktiivin ja sen kansallisen voimaan saattamisen tarkoituksena on selventää ja helpottaa jatkossa vahingonkorvauskanteiden nostamista ja niiden käsittelyä siten, että kilpailurikkomuksista vahinkoa kärsineillä olisi mahdollisuus vaatia ja saada riittävällä ja kustannustehokkaalla tavalla vahingonkorvausta kansallisten sääntöjen mukaan. Tarkoituksena on ollut myös tuoda selkeyttä kilpailuoikeuden julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välille ottaen huomioon myös näiden välisen tasapainon.

Työryhmän on asettamispäätöksen mukaan lainsäädäntömuutoksia harkittaessa tullut varmistaa, ettei kilpailuviranomaisen kilpailuvalvonnan ja erityisesti sakoista vapautumista koskevan ns. leniency -järjestelmäntehokkuus kärsi.

Kansallisena tavoitteena on ollut myös selkeyttää tiettyjä kilpailuoikeudelliseen vahingonkorvaukseen liittyviä epäselviä asioita. Kansallisessa voimaansaattamisessa tavoitteena on ollut, että esitetty laki olisi yhteensopiva muun kansallisen lainsäädännön ja kansallisten periaatteiden kanssa. Lähtökohtana on ollut, että ellei lain informatiivisuus muuta vaadi, laissa ei pääsääntöisesti säännellä asioita, joista on säädetty vastaavasti ja riittävästi toisessa kansallisessa laissa. Säädösteknisesti tavoitteena on ollut direktiiviä yksinkertaisempi ja selkeämpi kansallinen laki.

Kuntaliiton mukaan sääntelyn tavoitteet ovat olleet perusteltuja ja niiden toteuttamiseksi valitut lainsäädännölliset ratkaisut on varsin onnistuneesti toteutettu uudessa erillislaissa. Mietinnössä esitettävä uusi erillislaki kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista on sisällöltään varsin selkeä ja sen perustelut kirjoitettu varsin tiivisti ja ymmärrettävästi. Lisäksi esitetyssä laissa on onnistuneesti direktiivin sallimissa rajoissa yhteen sovitettu sen sisältö muun kansallisen lainsäädännön ja kansallisten lainsäädäntöperiaatteiden kanssa.

Kuntaliitto pitää kyseistä esitystä kokonaisuutena varsin onnistuneena.

Lain soveltamisala

Lain soveltamisalan alan määrittely perustuu direktiivin 1 artiklaan. Esitetyn lain 1 §:n mukaan lakia sovellettaisiin kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen. Kilpailuoikeuden rikkomisella tarkoitetaan SEUT 101 ja 102 sekä kilpailulain 5 ja 7 §:n rikkomista. Lakia on tarkoitus soveltaa riippumatta siitä, sovelletaanko kilpailulakia rinnakkain täytäntöönpanoasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Laki soveltuisi siten kartellivahinkojen lisäksi myös esimerkiksi määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ja vertikaalisista kilpailunrajoituksista aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen. Kaikkia kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta nostettuja vahingonkorvauskanteita arvioitaisiin siten samojen sääntöjen mukaisesti riippumatta tapauskohtaista tulkintaa vaativan kauppakriteerin täyttymisestä. Oikeusvarmuus, ennustettavuus ja prosessiekonomia puoltavat sitä, että tulkinnanvaraisen kauppakriteerin täyttymistä ei tarvitsisi ratkaista esikysymyksenä sen ratkaisemiseksi mitä sääntöjä kilpailuoikeudellisiin vahingonkorvauksiin sovelletaan. Yksien sääntöjen soveltaminen kilpailuoikeudellisiin vahingonkorvauskanteisiin on kantajien ja vastaajien sekä korvauskannetta käsittelevän tuomioistuimen kannalta selkeää, johdonmukaista ja prosessiekonomian kannalta järkevää.

Kuntaliitto pitää lain soveltamisalan määrittelyä perusteltuna kaikilta osin.              

Säännöksien soveltaminen myös välimiesoikeudessa

Direktiivissä ei ole artikloja 18-19 lukuun ottamatta säädetty sen nimenomaisesti soveltumisesta välimiesmenettelyyn. Esityksen mukaan käsiteltävänä oleva laki soveltuisi kuitenkin kilpailuoikeudellista vahingonkorvausta koskevan asian käsittelyyn paitsi yleisissä tuomioistuimissa, myös välimiestuomioistuimessa. Vahingonkorvaukset ovat sopimuksenvaraisia asioita ja yleisen periaatteen mukaan välimiesmenettely on mahdollinen sopimuksenvaraisissa asioissa. Työryhmä on päätynyt edellä mainittuun lopputulokseen ottaen huomioon direktiivin tavoite edistää sovitteluun perustuvaa riitojenratkaisua sekä direktiivin tehokkuusperiaate. Työryhmän mukaan valittua ratkaisua puoltaa erityisesti se,  että tuolloin vahingonkorvausasian vahva osapuoli ei pystyisi edellyttämällä heikommalta sopimusosapuolelta ehtoa eli välimiesoikeuslauseketta, jolla kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskeva laki voitaisiin käytännössä ohittaa.

Kuntaliitto pitää edellä esitetyistä syistä erityisen tärkeänä, että lakia sovelletaan myös välimiesoikeudessa.      

Taloudellinen seuraanto

Esitetyn lain 2 §:n 1 momentissa säädettäisiin taloudellisesta seuraannosta. Kilpailulain 12 §:n 2 momentissa on säädetty taloudellisesta seuraannosta kilpailuoikeuden rikkomisen johdosta määrättävien seuraamusmaksujen osalta. Voimassa olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei ole sen sijaan säädetty taloudellisesta seuraannosta vahingonkorvauksissa. Taloudellinen seuraanto on EU:n tuomioistuinkäytännössä kehittynyt ja kilpailuoikeudessa vakiintunut periaate, jonka mukaan tietyissä tilanteissa sakko tai seuraamusmaksu määrätään myös muun kuin rikkomukseen syyllistyneen oikeushenkilön maksettavaksi. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, että rikkomukseen syyllistynyt oikeushenkilö on lakannut mutta toinen oikeushenkilö jatkaa sen liiketoimintaa. Rikkomukseen syyllistynyt on voinut esimerkiksi myydä liiketoimintansa liiketoimintakaupalla ja on sen jälkeen purkautunut. Liiketoimintaa jatkanut voi joutua vastuuseen seuraamusmaksusta, jotta seuraamusmaksua ei voisi kiertää yritysjärjestelyillä.

Kuntaliiton mukaan taloudelliseen seuraantoon sovellettavat yleiset periaatteet pitäisi olla mahdollisimman yhtenevät seuraamusmaksun tai vahingonkorvausvastuun osalta. Vahingonkorvausvastuuta ei pitäisi myöskään pysytä kiertämään yritysjärjestelyiden avulla. Ilman taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamista EU-oikeuden edellyttämä tehokas oikeus korvaukseen ei voi käytännössä toteutua. Työryhmä onkin perustellusti päätynyt esittämään, että kansalliseen lakiin sisällytetään taloudellista seuraantoa koskeva säännös. Ehdotettu säännös selventää nykyistä tilannetta ja varmistaa nykyistä paremmin EU-oikeuden edellyttämän tehokkaan oikeuden korvaukseen ja estää sen, että vahingonkorvausvastuuta voitaisiin kiertää perusteetta yritysjärjestelyiden avulla. Kuntaliitto pitää erittäin tärkeänä, että taloudellista seuraantoa koskeva säännös sisällytetään tulevaan lakiin.      

Lain voimaantulosta ja voimassa olevan kilpailulain 20 §:n kumoaminen

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että nyt voimassa olevan kilpailulain 20 § vahingonkorvausvastuuta koskevan säännöksen kumoamisella ja nyt esitetyn lain 13 §:n voimaantulosäännöksellä ei saa olla sellaisia seurauksia, joita niillä ei ole nimenomaisesti tavoiteltu. Kyseiset säännökset yhdessä eivät saa johtaa sellaiseen lopputulokseen, missä olisi epäselvää, minkä säännöksien perusteella arvioidaan vahingonkorvausvastuuta tilanteessa, missä kilpailurikkomus on päättynyt ennen kuin laki kilpailuoikeudellisesta vahingonkorvauksista on tullut voimaan. 

Asiaa on käsitelty voimaantulosäännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa, missä on todettu, että kyseisessä tilanteessa korvausvelvollisuuteen, korvaukseen oikeutettuihin ja korvauksen suuruuteen sovelletaan kilpailulain 20 §:ä sellaisena kuin se on ennen tämän lain ja muutetun kilpailulain voimaantuloa. Kyseinen seikka ei kuitenkaan tällä hetkellä ilmene esitetyn lain voimaantulosäännöksen 13 §:stä eikä kilpailulain muuttamisesta annetun lain 20 §:stä. Seikan tulee kuitenkin ilmetä itse lainsäännöksestä, jottei päädytä sellaiseen lopputulokseen, ettei ole olemassa erityistä vahingonkorvaussäännöstä, minkä perusteella arvioidaan vahingonkorvausvastuuta tilanteessa, missä kilpailurikkomus on päättynyt ennen kuin laki kilpailuoikeudellisesta vahingonkorvauksista on tullut voimaan. Eräs tapa ratkaista asia olisi se, että voimaantulosäännökseen kirjoitetaan, että kyseisessä tilanteessa sovelletaan kilpailulain 20 §:ää sellaisena kuin se on ollut voimassa ennen tämän lain (laki kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista) voimaantuloa.    

Voimaantulosäännöksen 13 §:n 4 momentissa tällä hetkellä todetaan, että tämän lain korvausvelvollisuuteen, korvaukseen oikeutettuihin ja korvaukseen suuruuteen liittyviä säännöksiä sovelletaan vain, kun 1 §:ssä tarkoitettu menettely on tapahtunut tai jatkunut 26.12.2014 tai sen jälkeen (lausuntovaiheessa avoinna oleva kysymys). Kilpailulain muuttamisesta annetun lain 20 §:ssä todetaan, että korvausvelvollisuuteen vahingosta, joka on aiheutunut 5 tai 7 §:ssä tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa säädetyn kiellon rikkomisesta, sovelletaan laki kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat 

Pirkka-Petri Lebedeff
johtava lakimies

Lisää aiheesta

• Kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskevan työryhmän mietintö