Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta
Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan, että kehitysvammalain (Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 23.6.1977/519) tahdonvastaista erityishuoltoa koskevaa 32 §:n 1 momenttia muutetaan niin, että se täyttää vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen asettamat vaatimukset. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset itsemääräämisoikeuden vahvistamisesta ja rajoitustoimenpiteiden käytön edellytyksistä erityishuollossa. Muutosten tarkoituksena on tukea ja edistää erityishuollossa olevan henkilön itsemääräämisoikeutta ja itsenäistä suoriutumista sekä ehkäistä ennalta ja vähentää rajoitustoimenpiteiden käyttöä erityishuollossa.
Lakiluonnoksessa on määritelty erityishuollossa annettavan tahdonvastaisen hoidon perusteet. Henkilö voidaan ottaa hoitoon tahdostaan riippumatta erityishuollon toimintayksikköön, jos hän ei kykene tekemään hoitoaan koskevia ratkaisuja eikä ymmärtämään käyttäytymisensä seurauksia, hän todennäköisesti vakavasti vaarantaa terveyttään tai turvallisuuttaan taikka muiden henkilöiden terveyttä tai turvallisuutta ja hänen hoitoaan ja huolenpitoaan ei voida järjestää muulla tavoin.
Lakiluonnoksessa määritellään myös erityishuollossa toteutettavat rajoitustoimenpiteet. Rajoitustoimenpiteitä ovat kiinnipitäminen, aineiden ja esineiden haltuunotto, henkilöntarkastus, yhteydenpidon rajoittaminen, lyhytaikainen erillään pitäminen, hoidolliset rajoitustoimenpiteet, rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttö ja poistumisen estäminen.
Itsemääräämisoikeuden edistämisestä ja asiakkaiden oikeuksien rajoittamisesta oli tarkoitus säätää laissa sosiaalihuollon asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeuden vahvistamisesta ja rajoitustoimenpiteiden käytön edellytyksistä (itsemääräämisoikeuslaki), mutta esitys raukesi edellisellä vaalikaudella. Suomen on tarkoitus mahdollisimman pian ratifioida Yk:n vammaisten ihmisten oikeuksia koskeva sopimus. Sopimuksen ratifioinnin on katsottu edellyttävän vammaisten henkilöiden itsemääräämisoikeudetta koskevaa lainsääntöä, joten ratifioinnin vauhdittamiseksi on päädytty tekemään muutoksia kehitysvammalakiin.
Suomen Kuntaliitto esittää lausuntonaan seuraavaa:
Yleistä
Yk:n vammaisten ihmisten yleissopimuksen ratifiointi on Suomen vammaispoliittisen ohjelman (VAMPO 2010 -2015) ja Euroopan neuvoston vammaispoliittisen toimintaohjelman tavoitteiden sekä Euroopan vammaisstrategian 2010–2020 mukaista. Suomen Kuntaliitto kannattaa sopimuksen ratifiointia. Kuntaliiton näkemyksen mukaan itsemääräämisoikeutta koskevaa lainsäädäntöä tulee kuitenkin viedä kokonaisuutena eteenpäin. Ei ole tarkoituksenmukaista muuttaa yksittäisiä kehitysvammalain pykäliä vaan jatkaa vammaisia koskevan erityislainsäädännön valmistelua pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaisesti. Samalla tulisi säätää sosiaalihuollon asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeudesta laajemmin. Rajoitustoimenpiteiden osalta ei ole riittävää lainsäädäntöpohjaa. Jos ainoastaan kehitysvammalakiin tehdään muutoksia, jatkuvat erilaiset käsitykset siitä, mitä rajoitustoimenpiteitä muissa sosiaalihuollon palveluissa voidaan toteuttaa.
Raportin mukaan Suomessa on noin 40 000 kehitysvammaista henkilöä, joista noin 27 000 on erilaisten sosiaalihuollon palvelujen piirissä. Vuoden 2013 lopussa kehitysvammalaitoksissa asui 1 464 henkilöä. Autetun asumisen piirissä asui 7 037 henkilöä sekä ei- ympärivuorokautisten palvelujen piirissä noin 3 400 kehitysvammaista henkilöä. Omaisten luona asui noin 17 000 henkilöä ja perhehoidossa 1 270 henkilöä. 9 000 asui itsenäisesti. Vammaispalvelulain ja kehitysvammalain mukaisen päivätoiminnan piirissä oli yhteensä 9 910 henkilöä.
Nykyisen kehitysvammalain mukaiseen tahdonvastaiseen hoitoon sijoitetaan vain muutama henkilö vuosittain. Lakiehdotuksen mukaan henkilö voidaan ottaa erityishuollon yksikköön tahdostaan riippumatta myös jatkossa, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Lakiehdotuksessa jää epäselväksi, mitä tahdosta riippumattoman hoidon käsite sisältää. Tuleeko asiakkaalle tehdä erikseen myös päätökset kaikista rajoittamistoimenpiteistä vai sisältyykö esimerkiksi mahdollisuus poistumisen estämiseen automaattisesti tahdosta riippumattoman hoidon päätökseen?
Kehitysvammalakiin esitetyt rajoitustoimenpiteet ja edellytykset niiden käyttöön vahvistavat nykyisin voimassa olevaa käytäntöä ja antavat raamit rajoitustoimenpiteiden käytölle. Rajoitustoimenpiteitä toteutetaan sekä julkisissa että yksityisissä palveluissa. Lakiehdotus mahdollistaa nykyisen käytännön paikan osalta myös jatkossa, mikä on palvelujen jatkuvuuden kannalta tärkeää. Erityishuollon kuntayhtymät kirjaavat tarkoin vuosittain tekemänsä suojaamis- ja turvaamistoimenpiteet ja kehittävät omia käytäntöjään toimenpiteiden vähentämiseksi. Samaa käytäntöä on myös edellytetty yksityisiltä toimijoilta. Toimenpiteiden kirjausten tavoitteena on kehittämistyön lisäksi edistää henkilöstön työturvallisuutta.
Lakiehdotus lisää huomattavasti byrokratiaa edellyttäessään erilaisia hallintopäätöksiä rajoitustoimenpiteiden käytöstä. Hallintopäätökset vaihtelevat: Joissain toimenpiteissä edellytetään kirjallinen päätös, jonka toimintayksikön johtajan tulee tehdä. Joissakin toimenpiteissä pitää ennen kirjallista päätöstä saada lääkärin arvio. Joissain toimenpiteissä ei tarvita kirjallisia päätöksiä. Henkilötarkastuksissa tulee olla paikalla kaksi työntekijää. Poistumisen estämisen jatkuessa pitkään vaaditaan toimielimen arviota.
Taloudelliset vaikutukset
Lakiehdotuksen taloudellisista vaikutuksista todetaan, että siihen sisältyy pääasiassa johtamisen, työnjaon, työmenetelmien ja toimintatapojen kehittämistä edellyttäviä säännöksiä, joilla ei arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Kuntaliiton näkemyksen mukaan lakimuutos aiheuttaa kunnille enemmän kustannuksia kuin esitetyt 820 000 euroa. Esityksessä rajoitustoimenpiteiden soveltamisalan piirissä arvioidaan olevan tuhannesta kahteen tuhatta kehitysvammaista henkilöä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan erilaisia lakiehdotuksen mukaisia rajoitustoimenpiteiden kohteena olevia henkilöitä on noin 8 000 kehitysvammaista henkilöä, kun jatkossa rajoitustoimenpiteeksi katsotaan myös poistumisen estäminen, mitä toteutetaan erityisesti ympärivuorokautisesti valvotussa asumisessa asumispalveluissa ja laitoshoidossa.
Perusteluissa on todettu kustannusneutraaleiksi ehdotuksiksi mm. henkilöstön perehdytyksestä, täydennyskoulutuksesta ja ohjeistuksesta sekä tilaratkaisuista aiheutuvat menot. Näistä kaikista aiheutuu lisäkustannuksia. Erityisesti pienet yksiköt, huoneratkaisut ja erityiskalusteet lisäävät kustannuksia. Yksiköihin saatetaan joutua tekemään uusia teknisiä ratkaisuja tai hankkimaan lisähenkilökuntaa asiakkaiden poistumisen estämiseksi. Myös vanhojen kiinteistöjen remontointi voi hankaloitua ja tilalle joudutaan rakentamaan uutta ja kallista asuntokantaa.
Lähes kaikista rajoitustoimenpiteistä tulee ehdotuksen mukaan tehdä hallintopäätöksiä. Päätöksiä joudutaan tekemään runsaasti. Yksistään poistumisen estämisen osalta joudutaan tekemään puolen vuoden välein toimintayksikön vastaavan johtajan yksilölliset päätökset, jotka sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen tai erityishuollon johtoryhmän tulee arvioida, mikä edellyttää lisäpanostusta hallinnolliseen työhön. Lisäksi palvelusuunnitelmaan kirjattavien asioiden määrä kasvaa ja rajoitustoimenpiteen jälkeen tulee tehdä jälkiselvittely asiakkaan kanssa, kirjata asiat asiakastietoihin ja antaa selvitys asiakkaan omaiselle/läheiselle. Uusien lakiin kirjattujen hallinnollisten velvoitteiden arvioidaan ehdotuksen perusteluissa lisäävän asiakaskohtaista työtä noin neljällä tunnilla vuodessa, jolloin hallintohenkilöstön lisätarve on viisi henkilötyövuotta ja kustannukset 200 000 euroa. Kaikki ehdotuksessa hallinnollista työtä lisäävät toimenpiteet huomioiden, Kuntaliitto pitää arvioitua työmäärän lisäystä ja siitä syntyviä kustannuksia täysin alimitoitettuina. Myös asiakasmäärä, jonka perusteella ehdotuksessa on edellä olevaan lukuun päästy, on alimitoitettu.
Tietojärjestelmät
Tietojärjestelmien kehittämiskustannusten on arvioitu olevan kunnittain noin 1000 euroa, kaiken kaikkiaan 320 000 euroa. Kustannussäästöjä on ajateltu kunnille tulevan kansallisesti laadittujen tietomääritysten perusteella. Ovatko tietomääritykset valmiita, koska lain on ajateltu tulevan voimaan 1.3.2016?
Tietojärjestelmämuutoksen tilaaminen ja järjestelmätoimittajan työtä koskevan sitovan tarjouksen antaminen eivät ole mahdollisia ennen kuin lain lopullinen sisältö on varmistunut. Ehdotettu lakimuutos pitää sisällään huomattavan määrän hallinnolliseen kirjaamiseen liittyviä toimia ja niille on annettu rajoitustoimenpiteiden luonne ja merkittävyys huomioiden tärkeä rooli. Lakimuutosta ei voida panna täytäntöön ilman tietojärjestelmien muuttamista ja siksi muutoksien toimeenpanon aikatauluissa tulisi huomioida realistisesti kuntien mahdollisuudet toteuttaa tarvittavat tietojärjestelmämuutokset. Mikäli näin ei tehdä, riski toimeenpanon viivästymiselle on suuri.
Lainsäädäntötyössä tulisi nykyistä huomattavasti paremmin huomioida säädösmuutosten aiheuttamat tietojärjestelmämuutokset ja niissä tarvittavat resurssit. Tietojärjestelmistä syntyvät kuluerät vaihtelevat riippuen organisaation käyttämästä tietojärjestelmästä tai sen versiosta periaatteella, että mitä suurempi osuus ostetaan IT-toimittajalta ja mitä enemmän toimittaja myy palvelujaan lisenssipohjaisesti (=jokainen muutos ymmärretään uudeksi tuotteeksi, joka myydään asiakkaille lisenssimaksuilla, ja joista peritään myös vuosittaista ylläpitomaksua), sitä enemmän rahaa tarvitaan.
Uusia kirjaamiseen ja sitä kautta tietojärjestelmiin liittyviä muutoksia on esityksen mukaan tulossa mm. suunnitelman tekoon, päätöksentekoon, asiakastietoihin sekä selvityksen antamiseen omaisille ja näin ollen esityksen perusteluissa olevaa 1000 euroa/kunta, ei voida pitää realistisena. Kuntaliitto edellyttää, että tietojärjestelmiä koskeva taloudellisten vaikutusten arviointi tehdään uudelleen asianmukaisella tavalla ja tämän lisäksi otetaan huomioon järjestelmämuutosten vaatima aika.
Yksityiskohtaiset kommentit
32 § Tahdosta riippumaton hoito
Kuntaliitto esittää, että tarkemmin määritellään, mitä on tahdosta riippumaton hoito. Oikeuttaako päätös rajoitustoimenpiteisiin ilman erillisiä päätöksiä? Jos esimerkiksi poistumisen estämisestä täytyy tehdä päätös erikseen myös tahdosta riippumattomassa hoidossa, herää kysymys järjestelyn tarkoituksenmukaisuudesta. Mikä ero sitten on vapaaehtoisessa hoidossa olevan poistumisen estämisellä ja tahdosta riippumattomassa hoidossa olevan poistumisen estämisellä? Mikä merkitys on rikoksesta tuomitsematta jätetyn tahdosta riippumattomalla hoidolla?
Tahdosta riippumattoman hoidon toteuttaminen edellyttää 2 momentin mukaan, että yksikössä on riittävä lääketieteen, psykologian ja sosiaalityön asiantuntemus vaativan hoidon ja huolenpidon toteuttamista varten. Perusteluissa kuitenkin todetaan, että lääketieteen, psykologian ja sosiaalityön asiantuntemusta koskevalla vaatimuksella on haluttu varmistaa, että tahdosta riippumaton erityishuolto järjestetään toimintayksikössä, jolla on käytettävissään riittävät ja asianmukaiset voimavarat järjestää sellainen hoito ja huolenpito, toimintakykyä ylläpitävä ja edistävä toiminta sekä kuntoutus kuin tahdosta riippumattomassa erityishuollossa olevan henkilön tarpeet edellyttävät. Kuntaliitto esittää, että pykälä muutetaan muotoon: … yksiköllä on käytettävissä riittävä lääketieteen, psykologian ja sosiaalityön asiantuntemus.
Mikä on erityishuoltopiirin mahdollisuus tehdä hakemus tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon?
Omaisuuden merkittävä vahingoittaminen pitää myös näkyä tahdosta riippumattoman hoidon kriteereissä.
Puolen vuoden välein arvioidaan tahdosta riippumaton hoito ja poistumisen estäminen. Miksi THL tekee päätöksen tahdonvastaisesta hoidosta, jos sillä ei ole mitään merkitystä?
39 § Kuljetukset
Kuntaliitto esittää, että erityishuollon toimintayksiköiden väliset kuljetukset mahdollistaisivat myös kuljetukset kunnan, ei ainoastaan kuntayhtymän toimintayksiköiden välillä. Nykyisessä laissa kuljetukset järjestetään erityishuollon saamiseksi.
3 a LUKU
Rajoitustoimenpiteet
Kuntaliiton näkemyksen mukaan on hyvä, että rajoitustoimenpiteistä säädetään, mutta olisi ollut kannatettavaa, että niistä olisi säädetty yhdessä itsemääräämisoikeuslain kanssa.
Toimielimen tulee olla mahdollista delegoida alaspäin päätösvaltaa.
Mikä on tahdosta riippumaton erityishuolto, mikä sen sisältö on, mitä lisäarvoa se tuo rajoitustoimenpiteiden käytön osalta? Mihin oikeuttaa rajoitustoimenpiteiden osalta tahdosta riippumattoman hoidon päätös? Onko poistumisen estäminen erilaisessa asemassa? Jos potilas on määrätty tahdonvastaiseen hoitoon mielenterveyslain perusteella, voidaan hänen liikkumistaan rajoittaa ilman erillisiä hallintopäätöksiä. Lastensuojelulaissa huostaan otettua henkilöä kohtaan voidaan toteuttaa rajoitustoimenpiteitä, mutta rajoitustoimenpiteitä ei voida käyttää avohuollon puolella.
42 a § Toimenpiteet itsenäisen suoriutumisen ja itsemääräämisoikeuden tukemiseksi
Jos henkilölle on jo tehty palvelutarvearvio, tuleeko tehdä uusi.
Miksi lakiesityksessä säädetään riittävästä henkilöstöstä? Sellaista ei tule nykyisin säätää, kun muutenkin on tarkoitus poistaa henkilöstön mitoituksiin liittyvää lainsäädäntöä substanssilaeista.
Asianmukaisella tavalla tehty hoito- ja palvelusuunnitelma edellyttää sekä henkilöstö- että taloudellisia resursseja.
42 c § Rajoitustoimenpiteiden käytön yleiset edellytykset
Rajoitustoimenpiteiden käytön ensimmäisenä edellytyksenä on, että erityishuollossa oleva henkilö ei kykene tekemään hoitoaan ja huolenpitoaan koskevia ratkaisuja eikä ymmärtämään käyttäytymisensä seurauksia. On kuitenkin olemassa kehitysvammaisia henkilöitä, jotka käyttäytyvät itsetuhoisesti ja ymmärtävät käyttäytymisensä seuraukset. Miten toimitaan, kun hän tekee tietoisesti itseään vahingoittavia ratkaisuja ja ymmärtää niiden seuraukset?
Raportin mukaan Suomessa on arviolta 54 000 henkilöä, jolla on jokin autismin kirjoon kuuluva kehityshäiriö. Autistisia heistä on noin 10 000. Noin 65-85 prosentilla autistisista henkilöistä on älyllinen kehitysvamma. Voidaanko rajoitustoimenpiteitä käyttää kehitysvammaisiin autistisiin henkilöihin ottaen huomioon yleiset edellytykset? Miten toimitaan niiden autististen henkilöiden kohdalla, jotka eivät ole kehitysvammaisia?
42 d § Kiinnipitäminen ja 42 e § Aineiden ja esineiden haltuunotto
Kiinnipitäminen ja aineiden ja esineiden haltuunotto edellyttää toimenpiteen tekijäksi sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilöä. Mitä tarkoitetaan tässä yhteydessä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöllä? Tarkoitetaanko ammattihenkilölain tarkoittamaa henkilöä? Tarkoitetaanko, että lähihoitajan koulutuksen tehnyt henkilö voi tehdä näitä toimenpiteitä, mutta ei ohjaaja?
Kehitysvammaisten laitos- ja asumispalveluissa on edelleen esimerkiksi kehitysvammaisten ohjaajan koulutuksen saaneita henkilöitä tai toimintayksiköissä (mm. päivätoiminnassa) muita kuin sosiaali- tai terveydenhuollon koulutuksen suorittaneita henkilöitä. Heillä ei säännöksen mukaan ole mahdollisuus toteuttaa näitä toimenpiteitä. Tämä on ongelmallista, jos työvuorossa ei ole oikeuden omaavaa henkilöä.
Haltuun otettujen aineiden ja esineiden osalta palauttamisen osalta sääntelyn tulisi olla selkeää. Ehdotetun säännöksen mukaan esineitä ei tule palauttaa erityishuollon päätyttyä, jos niiden hävittämisestä tai luovuttamisesta muussa laissa toisin säädetään. Tulisi pyrkiä siihen, että sääntely olisi yksikertaisempaa esim. siten, että tietyt aineet ja esineet luovutetaan poliisille. Yksiköissä on hankala hahmottaa, milloin ja millaisissa tilanteissa poliisin puoleen käännytään.
42 g § Yhteydenpidon rajoittaminen
5 momentti esitetään muutettavan 3 momentiksi eli aloitetaan siitä, kuka tekee päätöksen ja sitten säädetään, mitä päätöksen nojalla saa tehdä.
42 i § Hoidolliset rajoitustoimenpiteet
Hoidollisista rajoitustoimenpiteistä on kokonaan jätetty asiakkaan hygienian hoito. Kehitysvammaisuuteen saattaa liittyä erilaisia epämuodostumia, joiden vuoksi asiakasta saattaa olla vaikea lähestyä. Jos vielä hyväksytään, ettei asiakasta saa kehottaa hoitamaan henkilökohtaista hygieniaansa riittävästi ja muut ihmiset huomioiden, voi huono hygienian hoito lisätä asiakkaan kokemaa muiden henkilöiden torjuntaa.
42 j § Rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttö
Lääketieteellisen arvion pyytäminen tulisi säädellä samalla tavoin kuin 42 k §:n poistumisen estämisessä eli lääkärin arvio voitaisiin kysyä jo suunnitelmaa tehtäessä. Erilaiset määrittelyt aiheuttavat vain sekaannusta toimintakäytännöissä.
42 k § Poistumisen estäminen
Säännös poistumisen estämisestä on ongelmallinen, koska lakiesityksen mukaan suljetuissa yksiköissä turvallisuutensa vuoksi asuvien asiakkaiden yksilöllinen päätös tulee tarkistaa puolen vuoden välein, jos heidän itsenäinen poistuminensa yksiköstä on estetty. Tämä lisää turhaa byrokratiaa. Tarkoituksenmukaista ei myöskään ole, että päätös annetaan toimielimen arvioitavaksi vaan pitää olla mahdollista delegoida alaspäin siten, että päätöksen tekee toimielimen määrittelemä viranhaltija.
42 m § Rajoitustoimenpiteen jälkiselvittely ja kirjaaminen ja 42 n § Rajoitustoimenpidettä koskeva selvitys ja tiedoksianto
Säännös rajoitustoimenpiteen jälkiselvittelystä ja kirjaamisesta sekä rajoitustoimenpidettä koskevasta selvityksestä ja tiedoksiannosta lisää byrokratiaa. Työmäärän lisäykseksi laskettu 4 h/vuosi kaikesta hallinnollisesta työstä yhteensä on erityisesti tämän pykälän velvoitteet huomioiden liian vähäinen arvio. Rajoitustoimenpiteet voivat vaihdella yhdestä toimenpiteestä yli tuhanteen vuodessa rajoitustoimenpiteen kohteena olevan henkilön kohdalla. Suuret määrät keskittyvät ja siten muutamat haastavasti käyttäytyvät asiakkaat nostavat toimenpiteiden lukumäärää. Jos jokaisesta toimenpiteestä tulee asiakkaan kanssa tehdyn jälkiselvityksen lisäksi antaa selvitys omaiselle tai muulle läheiselle, saattaa joidenkin kohdalla näitä selvityksiä joutua lähettämään useampi viikossa. Nykyinen käytäntö on, että suojaamis- ja turvaamistoimenpiteistä sovitaan kyseisen henkilön ja hänen läheistensä kanssa etukäteen ja toimenpiteet kirjataan henkilön hoitokertomukseen, mistä niistä saa tarvittaessa tiedon. Onko tarkoituksenmukaista antaa erikseen jokaista rajoitustoimenpidettä koskeva selvitys vai olisiko mahdollista, että muille kuin asiakkaille itselleen annetaan selvitys tietyin väliajoin.
Kuntaliitto esittää, että vammaisia henkilöitä koskevan lainsäädännön uudistamista jatketaan pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaisesti. Kuntaliitto esittää myös, että itsemääräämisoikeuslakia koskevat juridiset ongelmat ratkaistaan ja laaditaan kaikkia asiakasryhmiä koskeva laki. Jos kehitysvammalakia muutetaan, Kuntaliitto esittää, että edellä olevat kommentit otetaan huomioon lakimuutoksessa.
SUOMEN KUNTALIITTO
Sami Uotinen
johtava lakimies
sosiaali- ja terveyspalvelut -tiimin esimies
Pirjo Poikonen
erityisasiantuntija