HE eduskunnalle laeiksi lukiolain, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta (HE 306/2014 vp)

​Esityksen tarkoitus

Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen tarkoituksena on muuttaa lukiolain, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain järjestämis- ja ylläpitämislupaa koskevia ja eräitä muita säännöksiä. Lakiesityksellä tavoitellaan koulutuksen järjestäjäverkon harventamista, mikä toteutetaan opetus- ja kulttuuriministeriön myöhemmin tekemillä päätöksillä järjestämisluvista sekä vapaan sivistystyön ylläpitäjien edellytysten arvioinnin jälkeen tehtävillä päätöksillä. Esitys on siten koulutuksen järjestäjäverkon harventamisen mahdollistava esitys.

Lakiesityksen lähtökohdiksi todetaan rakennepoliittisen ohjelman toimeenpano ja hallitusohjelma. Esityksen nykytilan kuvauksessa puolestaan esitetään mm. koulutuksen sisällöissä huomioon otettavia tulevaisuuden tarpeita. Siinä todetaan, että nykyinen koulutuksen järjestäjäverkko on muotoutunut hajanaiseksi eikä kaikilta osin vastaa tämän päivän koulutustarpeita eikä mahdollista reagointia toimintaympäristön muutoksiin ja pienenevään resurssikehitykseen siten, että kansalaisten osaamistarpeet voidaan maan kaikissa osissa tasapuolisesti täyttää. Uudistuksen yhteydessä ei muuteta koulutuksen järjestäjien perustehtäviä.

Uudistusten tavoitteena on saada aikaan mittavat taloudelliset säästöt. Käsiteltävänä olevan esityksen kanssa samanaikaisesti valmisteilla olevan lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen rahoitusta koskevassa esityksessä (HE 310/2014 vp) todetaan, että rakenteellisella uudistuksella saavutetaan noin 69 miljoonan euron vähennys koulutuksen järjestäjille maksettavaan valtionosuuteen.  Vastaavaa euromääräistä arviota ei ole esitetty nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä. Esityksistä ei ilmene, millaiseen laskelmaan 69 miljoonan euron säästö perustuu.

Esityksessä jää epäselväksi, onko lailla tarkoitus muuttaa yhteiskunnassa koulutukseen liittyvää asiaa, vai onko lähtökohtana vain rakennepoliittisessa ohjelmassa tehdyt päätökset koulutuksen rahoitukseen tehtävistä leikkauksista. Kun lukijan on vaikea hahmottaa esityksen taustalla olevaa ongelmaa, ei ole mahdollisuutta tehdä arviota siitä, ovatko esitettävät toimenpiteet oikeat.

Lakiesityksessä viitataan useassa kohtaa nykyisen järjestäjäverkon hajanaisuuteen, mutta siinä ei selvitetä, miten ongelma käytännössä ilmenee, ja miten se hankaloittaa koulutustarpeisiin vastaamista. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan opetus- ja kulttuuriministeriöllä on toimivalta lakkauttaa koulutuksen järjestämislupa mm. koulutustarpeen olennaisen muutoksen perusteella. Sillä ei lakiesityksen perustelujen mukaan kuitenkaan saavuteta tavoiteltavaa järjestäjäkenttää. Esityksessä ei selvitetä miksi ei saavuteta, eikä todeta, mikä tavoiteltava järjestäjäkenttä on.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota huolellisen lainvalmistelun merkitykseen koulutuksen rahoituslainsäädännön uudistamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossaan (PeVL 60/2014 vp) toteamalla, että viittaukset rakennepoliittiseen ohjelmaan ja säästöpäätöksiin eivät saa korvata hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvaa perusoikeusvaikutusten sekä niiden yhteiskunnallisten ongelmien erittelyä, joita ehdotetulla lainsäädännöllä pyritään ratkaisemaan, tai niiden tavoitteiden esittelyä, joiden toteutumista ehdotetun lainsäädännön oletetaan edistävän.

Arvioita esityksestä perustuslain näkökulmasta

Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Lakiesityksen mukaan esityksellä tavoiteltavalla koulutuksen järjestäjäverkon uudelleen organisoinnilla pyrittäisiin varmistamaan sivistyksellisten oikeuksien turvaaminen. Esityksessä todetaan muun muassa, että perusoikeuksien kannalta olennainen on alueellisesti riittävän kattava toimipisteverkko, joka turvaa koulutuksen saatavuuden ja että koulutuksen saatavuutta arvioidaan myös osana järjestämislupien myöntämistä.

Sivistyksellisten oikeuksien turvaaminen on esityksessä arvioitu hyvin yleisellä tasolla. Perusteluissa jää selvittämättä miten esitetyllä lailla turvattaisiin nykyistä paremmin jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada perusopetuksen jälkeistä koulutusta, eli lähinnä se, mikä olisi koulutuksen alueellinen saatavuus. Tätä kysymystä tulee arvioida perustuslain 16 §:n 2 momentin ohella myös kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaavan perustuslain 6 §:n näkökulmasta. Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan kansalaisilla tulee olla kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti yhtäläinen mahdollisuus koulutukseen. Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 67/2014 vp) mukaan säännös ilmaisee ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Mainitun perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentävä perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkieltoa koskeva säännös kieltää ilman hyväksyttävää syytä ihmisten erilaisen kohtelun mm. asuinpaikan perusteella.

Toisaalta esityksen vaikutusten arvioiminen tässä vaiheessa on osin vaikeaa, sillä varsinainen päätöksenteko järjestäjäverkosta tapahtuu opetus- ja kulttuuriministeriön myöhemmin tekemillä järjestämislupapäätöksillä ja mahdollisilla vapaan sivistystyön ylläpitolupien lakkauttamispäätöksillä. Vasta näitä päätöksiä tehtäessä tiedetään täsmällisesti koulutuksen järjestäjäverkko, ja mm. sen alueellinen kattavuus ja koulutuksen saatavuus.

Lakiesityksen mukaan sekä lukiokoulutuksessa että ammatillisessa koulutuksessa järjestämisluvan myöntämisen lakisääteisenä edellytyksenä on mm. valtakunnallinen tai alueellinen koulutustarve. Lakiesityksen perusteluissa luvan saamisen edellytyksen arvioiminen kytketään koulutuksen saatavuuden turvaamiseen. Tätä arviointia ministeriön lupahakemuksia arvioidessaan tulee tehdä, mutta edellä viitattujen säännösten tarkoituksena lienee kuitenkin säätää järjestämisluvan saamisen kriteereistä, ei ohjata ministeriön päätöksentekoa.

Järjestämisluvan myöntämisen edellytyksiä koskevien säännösten merkitys sivistyksellisten oikeuksien turvaamiseksi mm. koulutuksen alueellisen saatavuuden turvaamisen näkökulmasta jää pitkälti säännösten perustelujen varaan. Hankaluutta esityksen sivistyksellisten oikeuksien turvaamisen arvioimiseksi lisää esityksen perustelujen toteama siitä, että järjestämislupien myöntämisessä ministeriö käyttää kokonais- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Millään hakijalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta luvan saamiseen, vaikka kaikki säädetyt kriteerit täyttyisivätkin. Lakiesityksessä ei ole selkeää opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksentekoa velvoittavasti ohjaavaa säännöstä, joka turvaisi esimerkiksi koulutuksen järjestäjäverkon kattavuuden ja koulutuksen saatavuuden. Järjestäjäverkolla on merkitystä koulutuksen saatavuuden turvaamisessa.

Perusteluissa todettu opetus- ja kulttuuriministeriölle kuuluva kokonais- ja tarkoituksenmukaisuusharkinta on järjestämislupaa hakevien koulutuksen järjestäjien näkökulmasta ongelmallinen, kun niillä ei voi olla tietoa luvan saamisen tosiasiallisista edellytyksistä. Kokonaisuuteen vaikuttavat esitettävien lakien ja ministeriön harkintavallan lisäksi lakien nojalla annettavien asetusten sekä opetus- ja kulttuuriministeriön järjestämislupien hakukirjeen sisältö. Yhtenä esimerkkinä ongelmasta mainittakoon se, että lakiesityksessä lukiolain 3 §:n mukaan koulutuksen järjestäjä päättää oppilaitoksista luvassa määrätyissä kunnissa. Sama asia todetaan myös hakukirjeluonnoksessa, mutta sen jälkeen todetaan: ”Mikäli kunta on mainittu järjestämisluvassa, edellyttää se lukiokoulutuksen järjestämistä kyseisessä kunnassa.”. 

Tämä hakukirjeluonnoksessa esitetty vaatimus tekee esitetyn lukiolain 3 §:n mukaisen koulutuksen järjestäjän toimivaltaa koskevan säännöksen merkityksettömäksi. Koulutuksen järjestäjillä tulee olla toimivalta päättää toimipisteverkostaan, jotta palveluja voidaan joustavasti kohdentaa tarpeiden mukaisesti. Luvan hakemista koskevaa säännösten ja ohjeiden kokonaisuutta tulee arvioida perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia tarkoin.

Perustuslain 16 §:n 2 momentissa säädetään muuta kuin perusopetusta koskevien sivistyksellisten oikeuksien turvaamisen toimeksianto julkiselle vallalle. Nykyisin lukiokoulutus on valtaosin kuntien järjestämää, ja myös ammatillinen koulutus opiskelijamäärillä mitattuna on valtaosin kuntataustaisten koulutuksen järjestäjien antamaa koulutusta. Koulutuksen rahoituksesta vastaavat kunnat ja valtio yhdessä. Esityksessä ei ole kiinnitetty huomiota siihen, mikä merkitys perustuslaissa julkiselle vallalle osoitetulla toimeksiannolla tulee järjestämislupia myönnettäessä olemaan, eikä pohdittu sitä, missä määrin järjestämislupia voidaan yksityisille tahoille myöntää. Esityksessä ei ole arvioitu uudistusta kuntien itsehallinnon turvaavan perustuslain 121 §:n näkökulmasta ottaen huomioon, että lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen rahoitus on vuonna 2015 suurimmaksi osaksi, noin 70 %, kunnista asukasperusteisesti kerättyä rahaa.

Marja Lahtinen

kehittämispäällikkö, opetus ja kulttuuri