HE 310/2014 vp eduskunnalle koulutuksen rahoituksesta

​Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoituksesta ja laeiksi lukiolain, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 18 §:n ja opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä annetun lain 7 ja 9 §:n muuttamisesta



Hallituksen esityksessä (HE 310/2014 vp) ehdotetaan säädettäväksi uusi laki lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoituksesta sekä muutettavaksi siihen liittyviä koulutusta koskevia lakeja. Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi todellisiin kustannuksiin perustuvasta rahoitusjärjestelmästä ja muutettavaksi mainittujen koulutusten rahoitus valtion talousarvioon perustuvaksi. Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen sekä ammatillisen aikuiskoulutuksen ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoitus sisältäisi kunnan rahoitusosuuden. Talousarvioon perustuvaa määrärahaa ehdotetaan korotettavaksi indeksillä.

Perustelujen mukaan vuoden 2017 rahoituksen määrä muodostuisi vuoden 2016 talousarvion määrärahasta sisältäen kuntaosuuden muussa kuin ammatillisessa lisäkoulutuksessa. Talousarvion määrärahasta irrotetaan ensin arvonlisäverokompensaatio. Näin saatua määrärahaa korotettaisiin indeksillä ja siitä vähennettäisiin vuoden 2017 tasolla rakennepoliittisen ohjelman rahoitusuudistukseen perustuen noin 178 miljoonaa euroa ja lisäksi järjestäjäverkon rakenteelliseen kehittämiseen perustuen noin 69 miljoonaa euroa, yhteensä noin 247 miljoonaa euroa, josta euromääräinen valtionosuuden vähennys on noin 93 miljoonaa euroa ja kuntaosuuden vähennys noin 154 miljoonaa euroa.

Tässä lausunnossa esitetään huomiota lähinnä perustuslain näkökulmasta merkityksellisiin kysymyksiin esityksessä.

Kuntien lakisääteinen tehtävä rahoittaa lukio- ja ammatillista koulutusta

Esitettävällä lailla ei ehdoteta säädettäväksi kunnille uutta palvelutehtävää. Kunnilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää lukio- tai ammatillista koulutusta, eikä lakiin perustuvaa oikeutta koulutuksen järjestämisluvan saamiseen. Järjestämisluvan myöntää opetus- ja kulttuuriministeriö koulutuksen järjestäjän hakemuksesta. Tällä hetkellä lukio- ja ammatillista koulutusta järjestävät kuntien ohella kuntayhtymät, yksityiset yhteisöt sekä valtio. Käsiteltävän hallituksen esityksen rinnalla on valmisteltu hallituksen esitystä (HE 306/2014 vp), jonka tarkoituksena on mahdollistaa lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen rakenteellinen uudistaminen. Laki on esitetty tulevan voimaan 1.1.2017. Tarkoituksena on lakkauttaa kaikki nykyiset lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen järjestämisluvat ja myöntää hakemusten perusteella uudet luvat.

Esitettävällä lailla säädetään kuntien lakisääteisestä tehtävästä rahoittaa osaltaan lukio- ja ammatillista peruskoulutusta. Esitys vastaa nykytilaa siinä mielessä, että myös voimassa olevan lainsäädännön mukaan lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen rahoitusvastuu jakaantuu valtion ja kuntien kesken. Vuonna 2015 kunnat rahoittavat lukiokoulutuksesta ja ammatillisesta peruskoulutuksesta noin 70 % ja valtio noin 30 %. Kaikilla kunnilla on velvollisuus asukaslukuunsa perustuvalla rahoitusosuudellaan rahoittaa järjestämisluvan saaneiden koulutuksen järjestäjien toimintaa ylläpitäjätahosta riippumatta.  

Sivistykselliset perusoikeudet ja niiden turvaaminen

Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Käsiteltävänä olevalla lakiesityksellä turvataan järjestämisluvan saaneiden koulutuksen järjestäjien taloudellisia edellytyksiä koulutuksen järjestämiseen, minkä tarkoitus on turvata kansalaisille mahdollisuus osallistua perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattuun koulutukseen. Rahoitusvastuu jää valtaosin kunnille.

Rahoitus muodostuisi perusrahoitus-, suoritusrahoitus- ja vaikuttavuusrahoitusosuudesta. Koulutuksen järjestäjä saisi rahoitusta säädettyjen suoritteiden perusteella. Perusrahoitusta myönnettäisiin enintään kolmen opiskelijavuoden ajan, ja ammatillisen perustutkinnon perusrahoitusta enintään kahden vuoden ajan, jos opiskelija on aikaisemmin suorittanut perusasteen jälkeisen tutkinnon.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei ole esitetty, miten uusi suoritteisiin perustuva rahoitusjärjestelmä turvaa perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisesti jokaiselle yhtäläisen mahdollisuuden koulutukseen osallistumiseen. Kuntaliitto huomauttaa, että hallituksen esityksessä olisi tullut arvioida ja esittää, miten uusi rahoitusmalli siinä ehdotettuine suoritteineen vaikuttaisi nuorten mahdollisuuksiin päästä perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen ja suorittaa opintonsa. Kuntaliiton näkemyksen mukaan esitetty rahoitusmalli ei ota huomioon esimerkiksi heikoimpien opiskelijoiden tukemiseksi tarvittavaa resursointia.

Opiskelijalla on koulutusta koskevan lainsäädännön mukaan oikeus suorittaa tutkintonsa pääsääntöä vuotta pidemmässä ajassa, mutta esityksen mukaisessa perusrahoitusosuudessa tätä ei oteta huomioon, koska perusrahoitusosuutta myönnettäisiin enintään kolmen opiskelijavuoden ja tietyissä tilanteissa kahden opiskelijavuoden ajan.

Kuntien itsehallinto

Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus.

Esityksen mukaan rahoitus perustuisi valtion talousarviossa päätettävään määrärahaan, ja sen perusteella määräytyvään kunnan rahoitusosuuteen.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisten sivistyksellisten oikeuksien turvaaminen kuluu julkiselle vallalle. Mainitussa säännöksessä tarkoitettujen oikeuksien turvaamiseen sisältyy palvelujen järjestämiseksi tarvittavat taloudelliset resurssit. Rahoittaminen esitetään jatkossakin säädettävän valtion ja kuntien vastuulle hallituksen esityksessä mainittujen koulutusten osalta.

Nykyisestä kustannusperusteisesta rahoituksesta luovuttaisiin ja rahoitus perustuisi jatkossa valtion talousarvioon. Tämä on ongelmallista, sillä rahoituksen perusteesta, joka on myös kunnan rahoitusosuuden perustana, ei enää säädettäisi laissa, vaan se jäisi päätettäväksi valtion talousarviossa. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kustannusten jaosta valtion ja kuntien välillä on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä muun muassa asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan (PeVL 50/2001 vp). Mainitussa lausunnossa perustuslakivaliokunta toteaa seuraavaa: ”Valtion ja kuntien välinen kustannusten jako on oleellinen kysymys perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Kunnille turvatun itsehallinnon vuoksi lailla tulee säätää, paitsi 121 §:ssä nimenomaan mainituista asioista, myös muista kuntien aseman kannalta merkittävistä kysymyksistä. Ehdotettu sääntely on käsillä olevassa asiayhteydessä merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n säännösten kannalta. Näiden seikkojen perusteella valiokunta pitää selvänä, että kustannustenjaosta on säädettävä lailla.”. Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on merkityksellinen perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta. Lakiehdotusta olisi tullut arvioitu edellä todetusti perustuslain 80 §:n 1 momentin ja 121 §:n näkökulmasta.

Hallituksen esityksen mukaan siinä tarkoitetun koulutuksen rahoitusvastuu säilyisi kuntien lakisääteisenä tehtävänä. Hallituksen esityksessäkin todetaan, että perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Hallituksen esityksessä on asianmukaisesti viitattu perustuslakivaliokunnan lausuntoihin sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan.

Kuntaliitto toteaa, että hallituksen esityksessä ei ole kunnan rahoitusosuutta koskien arvioitu, miten esitys turvaa rahoitusperiaatteen toteutumisen kuntasektorin kokonaisuuden ja yksittäisten kuntien osalta. Esityksessä ei osoiteta, miten erilaiset kunnat pystyvät huolehtimaan niille säädettävästä tehtävästä rahoittaa lukio- ja ammatillista peruskoulutusta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 16/2014 vp) todennut, että perustuslain kannalta ei ole riittävää, että asiaa arvioidaan valtio- ja kuntasektorin kokonaisuuden tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa.

Kuntaliitto huomauttaa, että esityksessä ei ole kuntien rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta arvioitu sitä, miten jo tehdyt ja päätetyt rahoituksen leikkaukset ja esimerkiksi valmisteltavana olevat uudistukset, kuten sote-uudistus vaikuttavat kuntien mahdollisuuksiin rahoittaa koulutusta esityksen tarkoittamalla tavalla. Tätä näkökulmaa on käsitelty laajasti Kuntaliiton perustuslakivaliokunnalle 15.12.2014 antamassaan lausunnossa, näiltä osin viitataan kyseiseen lausuntoon (liite 1).

Esityksessä ehdotetaan säilytettävän kuntien velvollisuus osallistua yksityisten oppilaitosten arvonlisäverokorvauksen rahoittamiseen. Siihen varattaisiin talousarvioon muusta rahoituksesta erillinen määräraha.  

Kuntaliitto ei pidä hyvänä, että kunnille säädetään velvollisuus rahoittaa yksityisten oppilaitosten arvonlisäveroja, ja esittää, että esityksestä poistetaan kuntien lakisääteinen velvollisuus osallistua arvonlisäveron korvaamiseen yksityisille oppilaitoksille.  

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ei ole kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotetun rahoitusjärjestelmän kanssa samanaikaisesti on valmisteltu toisen asteen koulutuksen järjestäjäverkon kokonaisuudistusta. Tässä vaiheessa ei ole tietoa siitä, kuinka paljon yksityisiä koulutuksen järjestäjiä tulee uudistuksen toteutuessa olemaan, tällä arviolla on kuntien rahoitusvastuun kannalta merkitystä.  

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 § on merkityksellinen käsiteltävänä olevassa esityksessä alueellisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 16/2014 vp) mukaan valtionosuusjärjestelmän tehtävänä on tasoittaa kuntien välillä olevia peruspalveluiden kustannus- ja tarve-eroja ja siten lisätä elinkeino- ja väestörakenteeltaan erilaisten kuntien asukkaiden yhdenvertaista kohtelua ja heidän tosiasiallisia mahdollisuuksiaan saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä viitataan perustuslain 6 §:ään, mutta esityksessä ei esitetä arviota siitä, miten alueellinen yhdenvertaisuus uudella rahoitusmallilla turvataan. Arviota ei niin ikään esitetä siitä, miten esitetty rahoitusmalli turvaa koulutuksen järjestäjille mahdollisuuden turvata kaikkien, myös heikoimpien, nuorten opiskelumahdollisuudet.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Marja Lahtinen

kehittämispäällikkö, opetus ja kulttuuri

Lisää aiheesta

• Liite lausuntoon
  
  Kuntaliiton lausunto: Hallituksen esitys 324/2014 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi