Hallituksen esitys koulutuksen rahoituksesta

​Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoituksesta ja laeiksi lukiolain, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 8 §:n ja opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä annetun lain 7 ja 9 §:n muuttamisesta (HE 310/2014 vp)

Kuntaliitto katsoo, että hallituksen esitys eduskunnalle on edelleen keskeneräinen. Esitys yhdessä rakennelain kanssa vaikuttaa merkittävästi toisen asteen koulutuksen rahoitukseen ja toimintaan. Kokonaisvaikutusten huolellista arviointia ei voi tässä vaiheessa tehdä. 

Hallituksen esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 

Hallituksen esityksen lähtökohtana on uudistaa hallituksen rakennepoliittisenohjelman päätösten mukaisesti toisen asteen koulutuksen valtionosuusperusteita ja toteuttaa vuoteen 2017 kohdistuvat valtiontalouden säästöpäätöksistä johtuvat rahoitukseen kohdistuvat muutokset sekä lisätä rahoitusjärjestelmän ennakoitavuutta, läpinäkyvyyttä ja selkeyttä. Hallituksen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanopäätöksen mukaisen rahoituksen kehittämiseksi rahoitusjärjestelmän uudistus kohdistuu kauttaaltaan rahoituksen määräytymisperusteisiin.

Kuntaliitto toteaa, että julkisen talouden, sekä valtion että kuntien, heikentyminen asettaa kunnat koulutuksen järjestäjinä haasteelliseen tilanteeseen. Kuntien taloudellisen tilanteen heikkenemisen yksi suuri tekijä on valtionosuuksien leikkaaminen. Tilanne on vakava ja sen vuoksi on pohdittava koko valtakunnan tasolla, miten koulutus voidaan järjestää laadukkaasti sekä kustannustehokkaasti. 

Kuntaliitto pitää moitittavana, että toisen asteen koulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistamista ei valmisteltu lainkaan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistuksen yhteydessä. Erityisesti julkisen talouden haasteellisessa tilanteessa kokonaisvaltainen valtionosuusjärjestelmän uudistaminen olisi ollut ensiarvoisen tärkeää. 

Kuntaliitto kannattaa esityksen tavoitetta, että rahoitusjärjestelmä on ennakoitava, läpinäkyvä ja selkeä. Kuntaliitto katsoo, että esityksessä nämä tavoitteet eivät kuitenkaan toteudu. Lukiokoulutuksen nykyinen yksinkertainen rahoitusjärjestelmä toteuttaa jo nämä tavoitteet. Ammatillisen koulutuksen osalta rahoitusjärjestelmän uudistusesitys tekee rahoitusjärjestelmästä entistä vaikeaselkoisemman.  

Ehdotuksen mukaan eduskunnan vuosittain päättämä talousarvio asettaisitoiminnalle määrärahakaton. Rahoitusosuuksille ei olisi etukäteen asetettua hintaa, eikä rahoitus seuraisi suoraan toteutuneita kustannuksia. Rahoituksen lähtökohtana on turvata tarkoituksenmukainen ja riittävän ennakoitava rahoitus. Esityksessä ehdotetaan, että rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella luovutaan. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että lukio- ja ammatillisen peruskoulutuksen rahoitus tulisi pohjautua jatkossakin laissa säädettyyn kustannuspohjaan. Tämä mahdollistaa kustannusten ja rahoituksen välisen suhteen arvioimisen ja läpinäkyvyyden. Kustannustiedonkeruun jatkaminen on toteuttamismallista riippumatta jatkossakin välttämätöntä. 

Puhdas talousarvioperusteinen lukio- ja ammatillisen koulutuksen rahoitus on ongelmallinen. Rahoituksen tulee olla jatkossakin kuntien ja muiden koulutuksen järjestäjien kannalta pitkäjänteistä ja ennakoitavissa, jotta koulutusta kyetään ylläpitämään koko maan kattavasti koulutustarpeiden mukaisesti.   

Kuntaliitto muistuttaa perustuslain mukaisesta rahoitusperiaatteesta, jonka mukaisesti valtion tulee varmistaa perusrahoituksen tosiasiallinen riittävyys toimintalainsäädännön mukaisten tehtävien toteuttamiseen. 

Esityksen mukaan rahoitusjärjestelmää uudistettaisiin siten, että maksetaan ensisijaisesti suorituksista ja tuloksista, ei opiskeluajasta.  

Kaikissa koulutusmuodoissa talousarvion mukainen kokonaisrahoitus ehdotetaan jaettavaksi kolmeen erilliseen rahoitusosuuteen, joita olisivat perusrahoitusosuus, suoritusrahoitusosuus ja vaikuttavuusrahoitusosuus. Kunkin rahoitusosuuden perusteina huomioitaisiin erilaisia suoritteita, kuten opiskelijavuodet, tutkinnot ja tutkinnon osat, lukion oppimäärä, saavutettavuus, työllistyminen ja jatko-opintoihin siirtyminen ja opiskelijahyvinvointikysely ja opiskelijan antama työelämäpalaute sekä opintojen keskeyttämisen vähentäminen. Rahoitusosuuksien keskinäiset painoarvot sekä niissä huomioitavat suoritteet vaihtelisivat koulutusmuodoittain. 

Opiskelijamäärien käyttäminen rahoituksen perusteena korvattaisiin opiskelijavuosilla. Opiskelijavuodella tarkoitettaisiin 365 kalenteripäivää, joiden aikana opiskelija tai tutkinnon suorittaja otetaan huomioon rahoituksen perusteena. Perusrahoitusosuudessa suoritteina huomioitaisiin toteutuneet opiskelijavuodet. 

Koulutuksen järjestäjille kustakin rahoitusosuudesta myönnettävä rahoitus vastaisi koulutuksen järjestäjän toteuttamien suoritteiden suhteellista osuutta kaikkien koulutuksen järjestäjien suoritteista. Suoritteiden euromääräinen arvo määräytyisi ja vaihtelisi vuosittain sen perusteella, mikä on suoritteiden valtakunnallinen kokonaismäärä. Tämä menettely pitäisi suorituksista maksettavan rahoituksen valtion talousarviossa päätetyn määrärahan puitteissa. 

Toisen asteen, niin lukiokoulutuksen kuin ammatillisen peruskoulutuksen, rahoitusjärjestelmässä tulee varmistaa riittävä perusrahoitus koko ikäluokan kouluttamiseksi ja erilaisten opiskelijoiden tarpeiden huomioimiseksi.  

Suoritusrahoitus on periaatteessa hyväksyttävä osittaisena rahoitusmuotona. Vaikutusten arvioinnissa tulee huolellisesti arvioida minkälaiseen toimintaan se ohjaa. Lukiokoulutuksen järjestäjää suoritusrahoitus esimerkiksi ohjaa estämään opiskelijoiden siirtymisen toiselle koulutuksen järjestäjälle. Ohjausvaikutus on opiskelijan edun vastaista. Lakiesityksen tavoitetta helpottaa opiskelijan siirtymistä toiselle järjestäjälle ei saavuteta.  

Vaikuttavuusrahoitus soveltuu huonosti nuorten koulutukseen, koska koulutuksen järjestäjän tehtävänä on huolehtia kaikkien niille säädettyjen tehtävien ja velvoitteiden hoitamisesta ja siten, että kaikki, myös heikommat, opiskelijat saavat tutkintonsa suoritetuksi. Vaikuttavuusrahoitus lisää valtion ohjausvaltaa suuntaamaan voimavaroja mittareiden mukaisiin toimiin, ei kaikkien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Kuntaliitto ei kannata valtion ohjaamaa vaikuttavuusrahoitusta erityisesti lukiokoulutukseen, sillä lukioiden välisiä eroja ei juurikaan ole todettu. Lukiokoulutus suoritetaan vain kerran ja keskeyttäneiden opiskelijoiden määrä on vähäinen. Ammatillisessa peruskoulutuksessa vaikuttavuusrahoituksen osuutta ei pitäisi nykyisestä kasvattaa. Koulutuksen arviointivelvoite sisältyy lainsäädäntöön ja on keskeinen osa toiminnan kehittämistä. Lainsäädäntö varmistaa koulutuksen laadun.  

Vaikutusten arviointi 

Kuntaliitto katsoo, että on hyvä, että esityksessä on pyritty arvioimaan vaikutuksia monesta näkökulmasta. Kuntaliitto katsoo, että vaikutusten arviointi on kuitenkin ylimalkaista, erityisesti kunnallistaloudellisten vaikutusten arviointi on lähes olematonta. Tämä on ongelmallista erityisesti rahoitusperiaatteen toteutumisen toteamiseksi. Esityksen mukaan kunnat tulisivat edelleen olemaan toisen asteen koulutuksen merkittävä rahoittaja, joten kunnan rahoitustehtävän takia esitystä olisi tullut arvioida rahoitusperiaatteen toteutumisen kannalta. Ottaen huomioon rahoitusjärjestelmän kauaskantoiset vaikutukset vaikutusten arviointi pitää tehdä monipuolisemmin ja huolellisemmin.   

Eduskunta on kirjelmässään Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta 2015-2018 (20/2014 vp) edellyttänyt, että hallitus arvioi koulutusta koskevien uudistusten vaikutukset etukäteen monipuolisesti ja huolellisesti ennen hallituksen esitysten antamista tai ennen muiden päätösten tekoa.  

Kuntaliitto kantaa syvää huolta lukio- ja ammatilliseen koulutukseen sekä vapaaseen sivistystyöhön kohdistuvien erillisten toimenpiteiden yhteisvaikutuksesta erityisesti kun samaan aikaan niihin kohdistuu merkittävät säästötoimenpiteet. Yhteisvaikutus saattaa olla täysin ennalta arvaamaton ja ei-toivottu.  

Kuntaliitto katsoo, että erillisten toimenpiteiden, säädösmuutosten sekä valtionrahoituksen leikkausten yhteisvaikutus tulee arvioida huolellisesti ennen yksittäisten päätösten tekoa.   

Harkinnanvarainen korotus 

Hallituksen esityksen 19 §:ssä säädetään harkinnanvaraisesta korotuksesta. Lukiokoulutuksen osalta harkinnanvaraiseen rahoitukseen varataan enintään 0,5 prosenttia valtion talousarvioon lukiokoulutukseen varatuista määrärahoista. Oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa vastaavaa harkinnanvaraisen määrärahan enimmäismäärää ei ole määritelty.  

Kuntaliitto katsoo, että hallituksen esityksen 52 §:n mukaisessa kuntien ja valtion välisessä neuvottelumenettelyssä tulee käsitellä myös harkinnanvaraisen rahoituksen osuutta, koska se vähentää koulutuksen järjestämiseen varattua kokonaisrahoitusta, josta noin 70 % on kuntien rahoitusta.  

Harkinnanvaraista korotusta koskevien rahoituksen myöntämisen kriteerien tulisi olla riittävän läpinäkyviä ja ennakoitavia myös koulutuksen järjestäjille.  

Koska harkinnanvarainen rahoitus vähennetään oppilaitosmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen koulutuksen järjestäjille myönnettävästä kokonaisrahoituksesta, harkinnanvaraisen korotuksen osuus kokonaisrahoituksesta tulee olla vähäinen kuten lukiokoulutuksessa. 

Arvonlisäveron korvaaminen yksityisille koulutuksen järjestäjille 

Esityksen mukaan talousarviomäärärahoista rahoitetaan rahoitusosuuksien lisäksi seuraavat kokonaisuudet: erityisopetuksen erityisen koulutustehtävän rahoitus ammatillisessa peruskoulutuksessa, majoitusrahoitus sekä harkinnanvarainen rahoitus lukiossa ja ammatillisessa peruskoulutuksessa. Nämä vähennetään talous arviomäärärahoista ennen rahoitusosuuksien laskemista. Lisäksi esityksen mukaan arvonlisävero yksityisille koulutuksen järjestäjille korvattaisiin erillisellä määrärahalla. Esityksen 7 §:n mukaan tähän erilliseen määrärahaan sisältyy 4 §:n mukainen kuntien omarahoitusosuus. 

Kuntaliitto ei hyväksy, että valtiolle suoritettavaan arviolisäveroon sisältyy kuntien rahoitusosuutta. Kuntien rahoitusosuus on ammattikorkeakoulujen rahoitussiirtovaikutus mukaan lukien vuonna 2015 noin 70 %. Arvonlisäveroon varattavan määrärahan tulee olla kokonaan valtion rahoittamaa.  

Lukiokoulutus 

Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan, että tavoitteena on lisätärahoitusjärjestelmän ennakoitavuutta, läpinäkyvyyttä ja selkeyttä. Lukiokoulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistamisen tavoitteena on tehostaa koulutusjärjestelmän toimintaa sekä vahvistaa järjestäjien edellytyksiä vastata nykyistä joustavammin opiskelijoiden, työelämän, muun yhteiskunnan sekä alueiden muuttuviin tarpeisiin laadukkaalla opetuksella ja koulutuksella. 

Kuntaliitto korostaa, että lukiokoulutus nykyisellään on erittäin tuloksellista, tehokasta ja laadukasta. Lukiokoulutus on maassamme edullisinta toisen asteen koulutusta, jolla on saavutettu erinomaisia tuloksia. Keskeyttäminen on vähäistä ja koulutus on ollut laadukasta kaikissa lukioissa. Tutkimuksissa ei lukiokoulutuksessa ja sen tehokkuudessa ole osoitettu suuria eroja maan eri lukioissa. Jokaisesta lukiosta on hyvät mahdollisuudet hakeutua jatko-opintoihin, niin korkeakouluihin kuin toisen asteen ylioppilaspohjaisiin ammatillisiin peruskoulutuksiin. Saavutettavuus on hyvä pääosin koko maassa. 

Kuntaliitto katsoo, että nyt käsittelyssä olevan esityksen mukaisella rahoitusuudistuksella ei voida lukiokoulutukselle asetettavia tavoitteita saavuttaa. Uudistusesitys sen sijaan monimutkaistaa ja tekee rahoitusjärjestelmästä nykyistä huomattavasti monimutkaisemman ja byrokraattisemman. 

Esityksessä perusrahoituksen osana koulutuksen järjestäjä voi saada saavutettavuuskorotusta 16 §:n 5 momentin mukaisesti.  

Kuntaliitto korostaa, että on hyvä että lukiokoulutuksen saavutettavuus koko maassa huomioidaan esitettyjen perusteiden mukaisesti. Toisen asteen koulutuksen saatavuus nuorille kotoa käsin on ensiarvoisen tärkeää ja ehkäisee syrjäytymistä. Lukiokoulutuksen ja perusopetuksen yläkoulujen yhteistoiminta tulee jatkossakin turvata. 

Koulutuksen järjestäjälle myönnettäisiin esityksen 18 § mukaan vaikuttavuusrahoitusta opiskelijoiden jatko-opintoihin sijoittumisen, lukio-opintojen keskeyttämisen vähentymisen ja opiskelijahyvinvointikyselyn pisteytyksen perusteella. Vaikuttavuusrahoitusta laskettaessa otettaisiin huomioon ylioppilastutkinnon suorittaneiden opiskelijoiden jatko-opintoihin sijoittuminen kolmen vuoden kuluessa ylioppilastutkinnon suorittamisesta. Jatko-opintoihin sijoittuneilla tarkoitetaan esityksessä korkeakoulussa tai ammatillisessa koulutuksessa opiskelevia sekä korkeakoulututkinnon tai ammatillisen tutkinnon suorittaneita.                     

Kuntaliitto korostaa, että lukiokoulutuksen järjestäjän tehtävänä on järjestää lukio-opetus kaikille, eikä se voi vaikuttaa esimerkiksi korkeakoulujen aloituspaikkoihin. 

Kuntaliitto ei hyväksy sitä, että tiedonkeruu ulkomaille jatko-opintoihin sijoittuneista olisi koulutuksen järjestäjän tehtävä. Kuntaliitto edellyttää, että valtio vastaa vaikuttavuusrahoituksen myöntämisen edellytyksenä olevien tietojen keruusta ja tietojen oikeellisuudesta. Jatko-opinnot ulkomailla lisääntyvät jatkossa suuresti globalisaation myötä ja niihin tulisi opiskelijoita kannustaa. Esityksen mukaisen rahoitussäädöksen nojalla se on kuitenkin koulutuksen järjestäjän edun vastaista. 

Kuntaliitto huomauttaa, että myös lukiokoulutuksen jälkeinen työelämään sijoittuminen tulisi olla yksi vaikuttavuusrahoituksen kriteeri.  

Kuntaliitto esittää, että rahoitusjärjestelmäuudistuksen yhteydessä lukiokoulutuksen rahoitusta kehitetään siten, että turvataan lukiokoulutukselle asetetut uudistuvat pedagogiset ja menetelmälliset vaatimukset.   

Lukiokoulutuksen yksikköhintarahoitus on selvästi alhaisemmalla tasolla kuin ammatillisen peruskoulutuksen alhaisin yksikköhintarahoitus. Opetusjärjestelyt ovat koulutusmuodoissa kuitenkin samankaltaisia. Valtiontalouden säästövaikutukset ovat entisestään suurentaneet tätä eroa.  

Kuntaliitto katsoo, että ennen uuteen rahoitusjärjestelmään siirtymistä lukiokoulutuksen opiskelijakohtaisen yksikköhintarahoituksen tulee vastata ammatillisen peruskoulutuksen yhteiskuntatieteen, liiketalouden ja hallinnonalan opiskelijakohtaisen yksikköhintarahoituksen tasoa.  

Yli 18-vuotiaana opintonsa aloittaneiden opiskelijoiden huomioiminen rahoituksessa 

Aikuisopiskelijoilla ei usein ole mahdollisuutta suorittaa tutkintoaan kolmessa vuodessa, joka on rahoituksen enimmäisaika. Kuitenkin lukio-opintojen ja ylioppilastutkintoarvosanojen suorittaminen jatko-opintopaikan saamiseksi on tarpeen monilla nuorilla yli 18-vuotiailla opiskelijoilla.  

Lisähaasteena on, että ylioppilastutkinnon suorittaneiden aikuisopiskelijoiden osalta lukiokoulutuksen järjestämiseen ei enää myönnettäisi rahoitusta. 

Ammatillinen koulutus

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan ammatillisen koulutuksen järjestäjien rahoitusta tulee kehittää siten, että se muodostaa nykyistä selkeämmän kokonaisuuden ja tukee elinikäiselle oppimiselle, yhteiskuntatakuun toteuttamiselle sekä koulutusjärjestelmän laadulle, tehokkuudelle ja tuloksellisuudelle asetettavien tavoitteiden saavuttamista.  

Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen osalta nyt käsittelyssä olevalla  esityksellä edellä esitettyjä tavoitteita ei kaikilta osin saavuteta. Kuntaliitto katsoo, että näihin tavoitteisiin päästäisiin paremmin siten, että pääasiassa nuorille tarkoitetussa ammatillisessa peruskoulutuksessa sekä ammatillisessa aikuiskoulutuksessa (ml. ammatillisen perustutkinnon näyttötutkintoon valmistavassa koulutuksessa) olisi oma säätely- ja rahoitusjärjestelmänsä. Tehokkuuden lisäämiseksi saman koulutuksen järjestäjän tulee jatkossakin voida toteuttaa joustavasti sekä ammatillista peruskoulutusta että ammatillista aikuiskoulutusta. 

Kuntaliitto katsoo, että esityksessä esitetty rahoitusjärjestelmä ei tunnista ammatillisen perustutkinnon osalta näyttötutkinnoilla suoritettavaa ammatillista peruskoulutusta ja siihen valmentavaa koulutusta.  

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että esityksen rahoituksen myöntämisen perusteet ovat joltain osin liian opiskelija- ja tilannekohtaisia. Tiedonkeruu tulee aiheuttamaan koulutuksen järjestäjälle ja erityisesti opetushenkilöstölle lisää kirjaamis- ja ilmoitustyötä. Resurssien vähentyessä opettajien työaika pitäisi pystyä käyttämään opiskelijoiden oppimisen ohjaamiseen. 

Ammatillisesta peruskoulutuksesta ja lukiokoulutuksesta annettujen lakien muuttamisehdotukset 

27 § Opiskelupaikan vastaanottaminen, lakiehdotus ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta 

Säännöstä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että henkilö voitaisiin ottaa opiskelijaksi myös tutkinnon osaan johtavaan koulutukseen. Suunnitelmissa on, että ammatillisen tutkinnon suorittaneet ohjataan pääsääntöisesti näyttötutkintoon valmistavaan koulutukseen säädöksiä muuttamalla.  

Kuntaliitto katsoo, että myös ammatillisen perustutkinnon tutkinnon osia suorittamaan tuleviin tulisi soveltaa samaa periaatetta. 

 31 b § Poissaolevaksi ilmoittautuminen, lakiehdotus ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta ja 24 § Opiskeluaika, lakiehdotus lukiolain muuttamisesta 

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jossa säädettäisiin ammatillista perustutkintoa suorittavan opiskelijan oikeudesta ilmoittautua poissaolevaksi opiskelijaksi. Vastaavasti lukiolaissa säädettäisiin opiskelijan oikeudesta ilmoittautua poissaolevaksi. Poissaolevaksi ilmoittautuminen olisi opiskelijan päätettävissä ensimmäistä lukuvuotta lukuun ottamatta.  

Kuntaliitto ei pidä tarkoituksenmukaisena, että opiskelija voisi ilman perusteltua syytä ilmoittautua poissaolevaksi opiskelijaksi. Se voisi, erityisesti ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijan kohdalla, lisätä riskiä, että nuori ei suorita toisen asteen tutkintoa ja on näin vaarassa syrjäytyä. 

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että lakiehdotuksen mukaiset opiskelijoiden poissaolot otetaan huomioon opiskeluajan rahoitusta laskettaessa niin että opiskelijavuosiin laskettaisiin vain läsnäoloaika.                                                                         

11 § Useassa koulutuksessa opiskelevan opiskelijan ottaminen huomioon rahoituksen perusteena                     

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että esitystä täsmennetään huomioimaan myös rahoituksen perusteena opiskelumahdollisuus molemmin puolin sekä lukio- että ammatillisessa koulutuksessa myös osatutkintojen suorittamisen osalta.  

Toiminnasta aiheutuvien kustannusten riittävä valtion rahoitusvastuu tulee huomioida esityksessä. Koulutuksesta aiheutuvien kustannusten sekä rahoituksen tulee lisäksi kohdentua samalle koulutuksenjärjestäjälle.  

Lainsäädännön muutostarpeita 

Esityksessä ei ole mainittu lakiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ja Valtioneuvoston asetukseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta aiheutuvia muutostarpeita.  

SUOMEN KUNTALIITTO  

Päivi Väisänen-Haapanen

erityisasiantuntija