Luonnos hallituksen esitykseksi sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä luonnos hallituksen esitykseksi laiksi sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista
Yleistä
Suomen Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että nyt lausuttavana oleva sosiaalihuoltolakia olisi ollut syytä tarkastella samassa yhteydessä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lain kanssa. Näiden lakiluonnosten lausuntokierrokset olisi ollut syytä järjestää samanaikaisesti.
Lakiluonnoksen tavoitteissa on kuvattu monipuolisesti sosiaalihuollon tehtävää, tavoitetta ja funktiota. Kuitenkaan itse lakitekstissä ei ole käsitelty sosiaalihuollon asemointia yhteiskunnassa, yksilön vastuuta ja sosiaalihuollon viimesijaisuutta. Sen sijaan lakiluonnoksessa painottuvat sosiaalipalvelut.
Sääntely on yleislaiksi varsin yksityiskohtaista verrattuna jopa nykyiseen sosiaalihuoltolakiin. Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän esittämä mahdollistavampi ja väljempi sääntelylinja ei enää lakiluonnoksessa ole näkyvissä. Vaikka sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä ollaan menossa kohti suuria kokonaisuuksia, tähän usein liitettyä mahdollisuutta sääntelyn väljentämiseen, mikä olisi myös hallituksen rakennepoliittisen ohjelman mukaista, ei tässä lakiehdotuksessa ole näkyvissä.
Esillä oleva yleislain ensisijaisuus on lakiluonnoksessa toteutettu paikoin siten, että erityislaista on siirretty säännöksiä yleislakiin säännösten yksityiskohtaisuuden tason pysyessä vähintäänkin samanlaisena. Lähes kaikki pykälien siirrot erityislaista sosiaalihuoltolakiin on arvioitu kustannusneutraaleiksi taloudellisten vaikutusten arvioinnissa, mikä ei vastaa Kuntaliiton käsitystä asiasta. Samalla säännösten piiriin kuuluvien asiakkaiden joukko on kasvanut, kun edellytyksenä ei ole enää erityislain esimerkiksi lastensuojelulain piiriin kuuluminen. Lisäksi erityispalveluiden toimintasektori on supistunut esimerkiksi lastensuojelussa raskaisiin avohuollon tukitoimiin ja tahdosta riippumattomiin toimenpiteisiin. Tämä saattaa entisestään vahvistaa lastensuojelun kielteistä, marginaalista leimaa ja lastensuojeluun liittyvää pelkoa pelkästään huostaanottoja tekevänä tahona.
Lausunnon liitteenä on muistio, jossa on lakiehdotuksiin liittyviä yksityiskohtaisempia huomioita.
Lainsäädännön rakenne
Lausuntopyynnössä on pyydetty kannanottoa vaihtoehtoisiin malleihin lainsäädännön uudistamiseksi.
Säädetään uusi sosiaalihuoltolaki ja säilytetään sosiaalihuollon asiakaslaki
Yhdistetään sosiaalihuoltolaki ja sosiaalihuollon asiakaslaki
Siirretään sosiaalihuollon asiakaslain kohtelua koskevat säännökset uuteen sosiaalihuoltolakiin ja tietosuojaa koskevat säännökset lakiin sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista.
Lausunnolla oleva luonnos on kirjoitettu kolmannen vaihtoehdon mukaisesti.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lainsäädäntötyön yksi keskeisimmistä tavoitteista on sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio. Pidemmällä tähtäimellä tämän tulee tarkoittaa myös syvempää lainsäädännöllistä integraatiota. Sellaisista lainsäädännöllisistä ratkaisuista tulee pidättäytyä, jotka saattavat vaikeuttaa em. tavoitetta. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettu laki on vastinpari terveydenhuollon lainsäädäntöön kuuluvalle laille potilaan asemasta ja oikeuksista. Molemmissa on säännöksiä asiakkaan/potilaan oikeuksista, salassapidosta ja siitä poikkeamisesta. Jatkossa pitäisi pyrkiä näiden lainsäädäntöjen integraatioon. Mikäli asiakaslaista erillisenä lakina luovutaan, kehitys on päinvastaista. Asiakaslaki on myös vakiinnuttanut paikkansa osana sosiaalihuollon lainsäädäntöä ja muutokselle tulisi tästäkin näkökulmasta olla painavat perusteet.
Kuntaliitto kannattaa sosiaalihuollon asiakaslain säilyttämistä erillisenä lakina eli edellä esitetyistä malleista ensimmäistä.
Arvioidut kustannusvaikutukset
Sosiaalihuoltolakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa kustannusvaikutuksiksi on arvioitu 32 miljoonaa euroa, josta valtionosuus olisi vähintään 50 % eli noin 16 miljoonaa euroa. Henkilöstön määrän arvioidaan lisääntyvän 720 työntekijällä. Valtionosuuskustannuksista 2 miljoonaa euroa on arvioitu kohdistuvan valvottuihin tapaamisiin, 10 miljoonaa euroa perhetyöhön ja kotipalveluihin ja 4 miljoonaa euroa omatyöntekijäpalveluihin ja nuorten sosiaalisen kuntoutuksen lisäämiseen.
Säästöjä on arvioitu aiheutuvan kiireellisten sijoitusten sijasta annettavista vaihtoehtoisista palveluista ja varhaisten perheitä tukevien palvelujen sisällyttämisestä sosiaalihuoltolakiin 2 milj. euroa sekä aiemmin mainituista kelpoisuusehtojen väljentämisestä yhteensä 15,2 miljoonaa euroa.
Todettakoon, että sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän muistiossa on todettu työryhmän ehdottaman sosiaalihuoltolain toimeenpanon edellyttävän sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön määrän lisäämistä noin 3 400 työntekijällä. Tästä aiheutuvien lisäkustannuksien arvioitiin olevan 140–150 miljoonaa euroa vuositasolla. Nyt lausunnolla olevan lakiluonnoksen kustannusvaikutukset eivät kokonaisuudessaan liene ainakaan aiempaa lakiluonnosta vähäisemmät.
Lausunnolla olevan lakiehdotuksen taloudellisten vaikutusten arviointi- luvun teksti on ristiriitaista. Esimerkiksi 19 § mukainen perhetyö sekä omatyöntekijäpalvelujen lisäämiseen on mainittu kustannusvaikutteiseksi, mutta samat pykälät mainitaan myös luvussa esityksen kustannusneutraalit toimenpiteet.
Kuntaliiton arvioiden mukaan laki aiheuttaisi huomattavasti enemmän kustannuksia kuin lain taloudellisissa vaikutuksissa on arvioitu. Esimerkiksi kotipalvelut ja perhetyö aiheuttaisivat huomattavasti suuremman kustannuksen esityksessä arvioituun 20 miljoonaan euroon verrattuna. Samoin valvottuihin tapaamisiin varattu 4 miljoonaa euroa on riittämätön palvelusta aiheutuviin kustannuksiin nähden.
Lakiesityksessä on lisäksi arvioitu kustannusneutraaleiksi useita pykäliä, jotka eivät sitä ole kuten esimerkiksi sosiaalinen kuntoutus (18 §), perhetyö (19 §) ja liikkumista tukevat palvelut (25 §). Lisäksi useiden pykälien kustannusvaikutuksia ei ole arvioitu, kuten esimerkiksi 14 § mukainen lapsen terveyden ja kehityksen turvaaminen tai 8 § mukainen kunnan asukkailta kerran valtuustokaudessa kerättävä näkemys sosiaalihuollon saatavuudesta, saavutettavuudesta, ja laadusta. Lakiehdotuksen 38 § mukainen velvoite kunnalle järjestää tehostettua perhetyötä ja perhekuntoutuspaikkoja vaihtoehtoisiksi tukitoimiksi lapsen kiireelliselle sijoitukselle aiheuttaisi kunnille kymmenien miljoonien vuosittaisen kustannuksen. Kuntaliiton ja kunnallisen työmarkkinalaitoksen tekemien laskelmien mukaan yksin tästä aiheutuva kustannus on 35 miljoonaa euroa.
Suppeasti arvioitujen aiheutuvien lisäkustannusten lisäksi ehdotuksessa on arvioitu laajasti ehdotukseen liittyviä kustannussäästöjä. Kuntaliiton mukaan näistä raportoiduista kustannussäästöistä vain osa on aitoa kustannussäästöä. Sen sijaan esimerkiksi henkilöstön kelpoisuusvaatimuksiin ja tehtävärakenteessa tapahtuviin muutoksiin liittyen laskentaperusteet ovat epämääräisiä. Säästölaskelmien paikkansapitävyys ja osin myös niiden liittyminen lakiehdotukseen on kyseenalaista.
Kiireellisiin sijoituksiin ja niiden vaihtoehtoisiin liittyviä taloudellisia laskelmia Kuntaliitto pitää laskentaperusteiltaan epäuskottavina. Lisäksi nämä taloudelliset säästöt - jos niitä on olemassa - voidaan toteuttaa nykyisen lainsäädännön puitteissa, joten niitä ei pidä laskea tämän lakiesityksen tuottamaksi säästöksi.
Lakiluonnoksen mukaan lain toimeenpano edellyttää 720 uutta sosiaalihuollon ammattihenkilöä. Lisähenkilöstön tarve on Kuntaliiton arvion mukaan vaikutusarvioinnissa esitettyä huomattavasti suurempi. Todettakoon vielä, että hallituksen päätöksessä 25.3.2014 rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta osana julkisen talouden suunnitelmaa on todettu, että väestön ikääntyminen arvioidaan kasvattavan henkilöstön määrää julkisessa palvelu-tuotannossa keskimäärin runsaat 3000 henkeä vuodessa. Kasvu kohdistuu käytännössä kokonaan sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstötarpeeseen. Puolen prosentin vuotuisen tuottavuuden kasvutavoitteen saavuttaminen edellyttäisi, että kasvu jäisi vuosittain runsaat 2000 henkeä tätä pienemmäksi. Tällöin julkisten palvelujen tuottamisessa tarvittaisiin vuosittain 1000 henkilöä lisää ottamatta kantaa siihen, ovatko henkilöt julkisen sektorin työntekijöitä vai eivät.
Kuntaliiton mukaan sosiaalihuoltolaki aiheuttaisi hallituksen esitysluonnoksen mukaisesti toteutettuna moninkertaisen kustannuksen arvioituun 32 miljoonaan euroon verrattuna. Kuntaliiton laskelmien mukaan useiden lakiehdotuksessa kustannusvaikutteiseksi arvioitujen säädösten kustannusvaikutus on arvioitu huomattavasti todellisuutta alhaisemmaksi. Lakiehdotuksessa kustannusneutraaleiksi arvioidut pykälät eivät todellisuudessa ole kustannusneutraaleja. Säästölaskelmien paikkansapitävyys ja osin myös niiden liittyminen lakiehdotukseen on kyseenalaista. Laissa olevien lisävelvoitteiden kustannusvaikutukset ja niiden laskentaperusteet tulisi avata ja kustannusvaikutukset tulisi arvioida uudestaan.
Kuntaliiton mielestä on kohtuutonta, että nykyisessä taloudellisessa tilanteessa kunnille säädetään uusia tehtäviä ja velvoitteita, jotka kompensoidaan vain 50 % valtionosuudella.
Kuntaliitto vaatii, että uusien ja laajenevien palveluvelvoitteiden säätämisestä luovuttaisiin ottaen huomioon julkisen talouden kestävyysvaje ja sen kattamisvaatimukset.
Voimaantulo ja suhde muuhun lainsäädäntöön
Lakiluonnoksen on suunniteltu tulevan voimaan 1.1.2015. Valmisteilla oleva sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki lähtenee edelleen siitä, että uudet sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatiot aloittavat toimintansa 1.1.2017. Myös perustoimeentulotuen siirto Kelan toimeenpantavaksi on aikataulutettu tapahtuvaksi 1.1.2017.
Kuntaliitto edellyttää, että uuden sosiaalihuoltolain voimaantuloa lykätään 1.1.2017 saakka. Lastensuojelulakia koskevat muutostarpeet tulee arvioida uudelleen. Valtiontalouden kehyksissä oleva sosiaalihuoltolakiin varattu määräraha voitaisiin tällöin käyttää nykyisen lainsäädännön mukaisen lastensuojelun vahvistamiseen.
Sosiaalihuollon asiakasasiakirjoja koskevan lakiluonnoksen säännösten toimeenpanolle on varattava riittävä aika. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tarkoituksenmukaisinta olisi, että säännöksiä sovellettaisiin 1.1.2017 lukien.
SUOMEN KUNTALIITTO
Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja
Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveys
MUISTIO
16.6.2014
Valmisteluvaiheet
Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamista varten asetettiin keväällä 2009 työryhmä. Työryhmä jätti väliraportin STM:lle 10.6.2010 ja loppuraportti jätettiin 16.8.2012. Tämän jälkeen STM järjesti syksyllä 2012 lausuntokierroksen.
Erityisesti valvontaviranomaisen kiinnitettyä huomiota silloin lausunnolla olleen lakiluonnoksen väljään sääntelytapaan, on lausuntokierroksen jälkeisessä virkamiesvalmistelussa määritelty tarkemmin palvelut ja niiden saantiperusteet. Muutoinkin nyt lausunnolla oleva virkamiesvalmistelussa laadittu lakiluonnos poikkeaa työryhmän loppuraportissaan esittämästä. Osa lastensuojelulain säännöksistä on siirretty sosiaalihuoltolakiin. Myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain sisältö ehdotetaan siirrettäväksi osin sosiaalihuoltolakiin ja osin asiakasasiakirjalakiin, siten että erillistä asiakaslakia ei jatkossa olisi.
Sosiaalihuoltolain ja kuntalain välinen suhde
Sosiaalihuoltolakiluonnoksen 6 §:ssä on säännös sosiaalihuollon järjestämissuunnitelmasta ja 8 § kunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksista. Valmisteilla olevan kuntalain 39 §:ssä on säännös kuntastrategiasta ja sen sisällöstä. Kuntalakiluonnoksen 22 §:ssä on säännös osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista ja 27 §:ssä säännös vanhusneuvostosta ja 28 §:ssä vammaisneuvostosta. Tarkoituksena on koota kuntalakiin eri laista kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin liittyvää sääntelyä.
Kuntaliitto toteaa, että säännökset on sovitettava yhteen valmisteltavana olevan kuntalain ja tulevan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain kanssa. Kunnan strategisesta johtamisesta sekä kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksista on säädettävä ensisijaisesti kuntalaissa.
Soveltamisala
Lain soveltamisalaa koskevassa 2 §:ssä sosiaalihuoltolain ja muun sosiaalihuollon lainsäädännön soveltaminen on kytketty siihen, miten säännökset parhaiten toteuttavat asiakkaan etua. Asiakkaan etu lainvalintaperusteena on ongelmallinen. Asiakkaan etu on tapauskohtaisesti määritettävä ja lainvalinta on tämän johdosta heikosti ennustettavissa. Asiakkaan etu on myös tulkinnanvarainen käsite. Asiakkaan ja sosiaalihuollon työntekijöiden käsitykset asiakkaan edusta voivat olla erilaisia. Valitettavan usein asiakkaan etu on haluttu yksinomaan nähdä mahdollisimman alhaisina asiakasmaksuina.
Kuntaliiton näkemyksen mukaan asiakkaan edun käyttäminen lainvalintaperusteena on edellä esitetyn mukaisesti ongelmallista.
Sosiaalityön ja sosiaaliohjauksen määrittely
Sosiaalihuoltolaissa on erikseen määritelty sosiaalityö ja sosiaaliohjaus. Tässä on vaarana se, että luodaan jäykkä tehtävärakenne, jossa sosiaalityö nähdään yksinomaan sosiaalityöntekijöiden työksi ja sosiaaliohjaus yksinomaan sosiaaliohjaajien työksi. Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmässä käytiin asiasta runsaasti keskustelua ja ryhmä esittikin sosiaalityölle laajaa määritelmää, jossa yksinkertaistettuna sosiaalityö on sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön työtä:
Sosiaalityöllä tutkimustietoon perustuvaa sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön suunnitelmallista ja tavoitteellista sosiaalisia ongelmia ehkäisevää, niitä vähentävää tai poistavaa rakenteellista asiantuntijatyötä sekä yksilöiden, perheiden ja yhteisöjen tuen tarpeen selvittämiseen ja arviointiin pohjautuvaa sosiaalista asiantuntija-apua ja sen yhteensovittamista muiden toimijoiden tarjoaman tuen kanssa ihmisten hyvinvoinnin, turvallisuuden, osallisuuden, sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja yhdenvertaisuuden sekä yhteisöjen toimivuuden edistämiseksi;
Kuntaliitto edellyttää, että sosiaalityö määritellään koko sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön tekemäksi työksi sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän linjaamalla tavalla. Tehtävärakennetta tulee tarkastella paikallisella tasolla eikä lainsäädännön tule luoda siiloutunutta ja jäykkää rakennetta.
Sosiaaliohjauksen määrittely heijastuu myös muita palveluja koskeviin säännöksiin. Perhetyö on määritelty hyvinvoinnin tukemiseksi sosiaaliohjauksen keinoin. Myös tuetun asumisen osalta sosiaaliohjaus on erikseen mainittu.
Tehtävärakenne ja kelpoisuudet
Lausunnolla olevan lakiluonnoksen vaikutusarvioissa on esitetty huomattavia säästöjä aikuissosiaalityön kelpoisuusehtojen väljentämisestä (9,4 milj. €) ja lastensuojelun kelpoisuusehtojen väljentämisestä (5,8 milj, €). Nämä säästöt on laskettu aikaansaataviksi henkilöstörakenteen muuttamisella. Henkilöstörakenteen muuttaminen ei kuitenkaan ole riippuvainen esitetyistä säännöksistä. Päinvastoin lakiluonnokseen sisältyvät säännökset enemminkin kiristävät kelpoisuusehtoja ja tehtävärakennetta.
Esimerkiksi ehdotettu uusi lastensuojelulain 13 c § edellyttää sosiaalityöntekijän sijaiseksi otettavalta henkilöltä hyväksytysti suoritetut sosiaalityön aineopinnot ja käytännön harjoittelun. Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista edellyttää tällä hetkellä, että henkilöllä on suoritettujen opintojen perusteella riittävät edellytykset tehtävän hoitamiseen. Ehdotettu säännös estäisi esimerkiksi sosionomien käytön tehtävässä tilanteissa, joissa kelpoisuusehdot täyttäviä sosiaalityöntekijöitä ei ole saatavilla.
Muita tehtävärakenteeseen vaikuttavia määrittelyjä sisältyy mm. 42 §:n 3 momenttiin (erityispalvelujen myöntämisestä vastaava sosiaalityöntekijä arvioi erityispalvelujen tarpeen), 47 § 3 momentti (omatyötekijällä tai hänen kanssaan asiakastyötä tekevällä työntekijällä on oltava tietyissä tilanteissa sosiaalityöntekijän kelpoisuus) ja 52 § 1 momentti (kunnan määräämän viranhaltijan, jolla on sosiaalityöntekijän kelpoisuus on tehtävät päätös tietyistä sosiaalipalveluista).
Kuntaliitto vaatii, että kelpoisuusehtoja ja tehtävärakenteita sisältävästä lisäsääntelystä luovutaan.
Uudet tehtävät
Ehdotettu laki säätää kunnille useita uusia palveluvelvoitteita. Niistä ns. subjektiivisina oikeuksina olisi säädetty seuraavat:
Ehdotetussa 14 §:ssä säädetään lapselle ja hänen perheelleen oikeus viipymättä saada lapsen terveyden tai kehityksen kannalta välttämättömät sosiaalihuollon palvelut ja tukitoimet sekä lapsen terveyden ja kehityksen kannalta välttämätön päivähoito. Perustelujen mukaan säännös merkitsee käytännössä sitä, että edellytysten täyttyessä lapsella ja hänen perheellään olisi subjektiivinen oikeus ehdotetun lain 15 §:ssä tarkoitettuihin palveluihin (luettelo sosiaalipalveluista) ilman että perheeltä edellytettäisiin lastensuojelun asiakkuutta. Vaikka vastaavaa sääntelyä on tällä hetkellä lastensuojelulain avohuollon tukitoimia koskevassa 7 luvussa, tarkoittaa ehdotettu sääntely säännöksen soveltamisalan olennaista laajentamista.
Lakiehdotuksen 14 §:n 3 momentin mukaan lapsella ja hänen perheellään on, palvelutarpeen siitä oleellisilta osin johtuessa, oikeus taloudelliseen tukeen ja asumisen järjestämiseen. Myös tältä osin kyseessä on laajeneva tehtävästä.
Todettakoon vielä, että päivähoidon järjestämisestä ei tulisi enää säätää sosiaalihuoltolaissa.
Lapsiperheelle on järjestettävä perheen huolenpitotehtävän tukemiseksi ja perheen toimintaedellytysten parantamiseksi välttämätön kotipalvelu, jos palvelun järjestäminen on lapsen edun mukainen, sopiva ja mahdollinen tukimuoto. Tästä on säännös lakiluonnoksen 20 §:n 4 momentissa.
Lakiehdotuksen 27 §:ssä säädetään lapsen ja vanhemman välisten tapaamisten valvonnasta. Tapaamisten valvonta perustuu joko sosiaalilautakunnan vahvistamaan sopimukseen taikka tuomioistuimen päätökseen, jossa määritellään tarvittavien toimenpiteiden sisältö. Kunnan tulee järjestää ensimmäinen valvottu tapaaminen viimeistään kahden viikon kuluessa yhteydenotosta.
Lakiluonnoksen 24 §:ssä säädetään raskaana olevalle henkilölle oikeus saada välittömästi riittävät sosiaalihuollon päihdepalvelut.
Lainsäädännössä uusia palveluja olisivat myös seuraavat lähinnä yleisenjärjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat palvelut: sosiaaliohjaus, perhetyö, sosiaalinen kuntoutus ja liikkumista tukevat palvelut
Kuntaliitto vaatii, että uusien ja laajenevien palveluvelvoitteiden säätämisestä luovuttaisiin ottaen huomioon julkisen talouden kestävyysvaje ja sen kattamisvaatimukset.
Yhteydenotto/ilmoitusvelvollisuus sosiaalihuoltoon tuen tarpeen arvioimiseksi
Lakiluonnoksen 41 §:ssä säädetään säännöksessä yksilöityjen tahojen velvollisuudesta ohjata henkilö hakemaan sosiaalihuollon palveluja ja mahdollisuuksien mukaan henkilön antaessa suostumuksensa velvollisuudesta ottaa yhteyttä kunnan sosiaalihuollosta vastaavaan viranomaiseen tuen tarpeen arvioimiseksi. Velvoite koskisi tilanteita, joissa ilmoitusvelvolliset ovat tehtävässään saaneet tietää ilmeisestä sosiaalihuollon tarpeessa olevasta henkilöstä. Myös muut kuin ilmoitusvelvollisuuden piirin kuuluvat henkilöt voisivat tehdä ilmoituksen salassapitosäännösten estämättä. Edelleen 2 momentissa säädetään ilmoitusvelvollisuus sosiaalihuollon tarpeesta tilanteessa jossa suostumusta ei voida saada ja henkilö on ilmeisen kykenemätön vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan.
Velvoite on erittäin laaja ja voisi koskea lähes mitä tahansa henkilön elämään liittyviä asioita. Suhde erityislakien mukaisiin ilmoitusvelvollisuuksiin on myös epäselvä. Kyseessä oleva säännös saattaa aiheuttaa epätietoisuutta erityislakien kuten esim. lastensuojelulain mukaisen ilmoitusvelvollisuuden suhteen. Eri hallinnonalojen vastuut ja toimintavelvoitteet saattavat hämärtyvät ja sen seurauksena epäselvissä tilanteissa asiat tulla siirretyiksi sosiaalihuollon vastuulle. Ilmoitusten ja muiden yhteydenottojen käsittely ja sitä seuraavat toimenpiteet vaativat resursseja. Myös ilmoituksista kertyvän tiedon käsittely tulisi olla suunnitelmallista.
Ilmoitusvelvollisuutta tulee tarkastella myös suhteessa yksityisyyden suojaan ja luottamukselliseen potilas/asiakassuhteeseen. Ilmoitusvelvollisuuden tulisi olla selkeästi poikkeus pääsäännöstä ja sen käyttöala tulisi liittyä tilanteisiin, joissa on olemassa erityisiä perusteita. Ilmoitusvelvollisuutta on jo hiljattain laajennettu vanhuspalvelulain myötä voimaan tulleella säännöksellä.
Kuntaliiton näkemyksen mukaan yleistä yhteydenottovelvollisuutta taikka ilmoitusvelvollisuutta ei tule säätää. Tarvittavat yhteydenotot voidaan tehdä ilman nimenomaista säännöstäkin. Vanhuspalvelulaissa ja lastensuojelulaissa olevat ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännökset ovat riittävät.
Ilmoitusvelvollisuus (henkilöstön ilmoitusvelvollisuus epäkohdista)
Ehdotetussa 54 §:ssä on säädetty ilmoitusvelvollisuus, mikäli ilmoitusvelvollisuuden piirin kuuluva henkilö tehtävässään huomaa tai saa tietoonsa epäkohdan tai ilmeisen epäkohdan uhan asiakkaan sosiaalihuollon toteuttamisessa. Ilmoitus on tehtävä toiminnasta vastaavalle henkilölle. Edelleen lakiehdotuksen 55 §:ssä säädetään ilmoitusvelvollisuus aluehallintovirastolle, jos epäkohtaa tai ilmeisen epäkohdan uhkaa ei korjata viivytyksettä.
Kuntaliitto pitää laadukkaita palveluja ja toiminnan systemaattista kehittämistä tärkeänä. Lainsäädäntöön sisällytettävät ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännökset eivät kuitenkaan ole oikeita keinoja tähän tarkoitukseen. Säännösten vaikutukset saattavat jopa olla päinvastaisia toiminnan kehittämisen kannalta.
Omatyöntekijä
Lakiluonnoksen 47 §:ssä on säännös, jonka mukaan kunnan on nimettävä sosiaalihuollon asiakkaalle asiakkuuden ajaksi omatyöntekijä. Työntekijää ei tarvitse nimetä, jos asiakkaalle on jo nimetty muu palveluista vastaava työntekijä tai nimeäminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Omatyöntekijän kelpoisuudeksi esitetään säädettäväksi asiakkaan palvelukokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukainen sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa laissa tarkoitettu kelpoisuus.
Kuitenkin omatyöntekijällä tai hänen kanssaan asiakastyötä tekevällä työntekijällä on oltava mainitun lain 3 §:n mukainen sosiaalityöntekijän kelpoisuus, jos: 1) sosiaalihuollon tarve johtuu oleellisilta osin asiakkaan vaikeista elämänhallinnan ongelmista; 2) päätöksenteko edellyttää palvelujen yhteensovittamista ja runsaasti yksilöllistä harkintaa.
Kuntaliitto suhtautuu kielteisesti siihen, että laissa määritellään omatyöntekijän kelpoisuudeksi tietyissä tilanteissa sosiaalityöntekijän kelpoisuus. Kelpoisuuksien määrittely on jätettävä palvelun järjestäjän harkintaan. Lisäksi esitetyt kriteerit sosiaalityöntekijän kelpoisuuden edellyttämiselle ovat hyvin tulkinnanvaraisia.
Asiakassuunnitelman laatimisvelvollisuuden keventäminen
Ehdotetun säännöksen mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa asiakkaalle on laadittava palvelusuunnitelma tai muu vastaava suunnitelma, jos suunnitelman laatiminen on välttämätöntä asiakkaan terveyden, kehityksen tai huolenpidon turvaamiseksi.
Kuntaliitto kannattaa sitä, että hoito- ja palvelusuunnitelmien laatimisvelvoitetta kevennetään ja suunnataan esitetyllä tavalla uudelleen.
Hoidon ja huolenpidon turvaavat päätökset
Lakiehdotuksen 52 §:n mukaan viranhaltijan, jolla on sosiaalityöntekijän kelpoisuus, on tehtävä päätös niistä sosiaalipalveluista, joilla yhdessä turvataan 13 ja 14 §:n mukainen asiakkaan välttämätön huolenpito ja toimeentulo sekä terveys ja kehitys. Tämä tapahtuu tilanteissa, joissa asiakas on lapsi tai muusta syystä erityisen tuen tarpeessa ja palvelujen yhteensopivuudella on hänen perusoikeuksiensa toteutumisen kannalta korostunut merkitys. Lisäksi menettelyn on oltava asiakkaan edun mukainen.
Kuntaliitto toteaa, että säännös rajoittaa kunnan mahdollisuuksia järjestää oma hallintonsa ja päätöksentekonsa. Säännös tarkoittaa käytännössä sitä, että kyseinen viranhaltija joutuu tekemään päätöksiä myös palveluista, jotka eivät kuulu hänen vastuualueeseensa eivätkä toimivaltaansa ja joiden osalta hänellä ei ole välttämättä riittävää asiantuntemusta. Kuntaliitto edellyttää, että kunnan sisäistä hallintoa ei säännellä esitetyllä tavalla.
Päätöksentekomenettely
Palvelutarpeen arviointia 42 §:ssä ja päätöksentekoa koskevassa 51 §:ssä on säädetty määräajoista. Palvelutarpeen arviointi on aloitettava viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä yhteydenotosta. Ko. säännös laajentaa määräajan soveltamisen kaikkiin asiakasryhmiin.
Päätöksenteon osalta ehdotetaan säädettäväksi, että päätös olisi toimeenpantava muissa kuin kiireellisissä tapauksissa kolmessa kuukaudessa asian vireille tulosta. Aika voi olla pidempi, jos asian selvittäminen erityisestä syystä vaatii pidempää käsittelyaikaa tai toimeenpanon viivästymiselle on muu asiakkaan tarpeeseen liittyvä erityinen peruste.
Kuntaliitto ei kannata uusien lakisääteisten määräaikojen säätämistä tai jo säädettyjen määräaikojen soveltamisalan laajentamista.
Muuta
Lakiehdotuksen 9 §:ssä säädetään sosiaaliasiamiehestä. Säännökset 3 momentin mukaan sosiaaliasiamiestä ei saa asettaa epäedulliseen asemaan tai kohdella siten, että häneen kohdistuu kielteisiä seurauksia, koska hän on ryhtynyt tämän lain mukaisiin toimiin asiakkaiden oikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi.
Kuntaliitto pitää 9 §:n 3 momentin mukaista säännöstä tarpeettomana.
Lausunnolla olevan lakiluonnoksen 12 §:n merkitys on epäselvä varsinkin kun lain rakenne on muuttunut aiemmasta. Säännöksestä olisi johdonmukaista luopua ja kyseessä olevaa asiakokonaisuutta käsitellä tarvittavilta osin perusteluissa.
Lakiluonnoksen 49 §:ssä säädetään asiakkaan hoidossa olevan henkilön tilanteen selvittämisestä. Säännös vastaa osittain lastensuojelulaissa olevaa sääntelyä. Säännöksen soveltamisala kuitenkin laajenee säännöksen sisällön muutoksen ja yleislakiin sijoittamisen johdosta.
Lakiluonnoksen 20 §:ssä säädetään kotipalvelusta. Kotipalvelun tukipalveluita koskeva luettelo olisi syytä jättää avoimeksi nykyisen sosiaalihuoltoasetuksen tavoin. Kotipalvelua ja asumispalvelujen osalta sosiaalihuoltolain valmistelu täytyy sovittaa yhteen samanaikaisen ko. palvelujen asiakasmaksuja koskevan valmistelun kanssa.
Lastensuojelulain muutokset
Yleistä
Muutoksilla pyritään vähentämään lastensuojelun asiakkuudessa olevien lasten määrää kahdella kolmasosalla. Tämä toteutuisi lakiesityksen mukaan sillä. että noin 58 000 asiakasta siirtyisi sosiaalihuollon puolelle. Lastensuojeluun jäisivät vastentahtoiset ja raskaita avohuollon palveluita saavat asiakkaat. Lastensuojelutarpeen selvittämisen käsite poistuisi, lastensuojelun tukitoimien tarvetta arvioitaisiin pääasiassa ehdotetun sosiaalihuoltolain 42 §:ssä säädellyn palvelutarpeen selvityksen nojalla, joka jossain vaiheessa voisi muuttua lastensuojelulain mukaiseksi palvelutarpeen arvioinniksi.
Ehdotuksella vahvistetaan lastensuojelun kielteistä, marginaalista leimaa ja lastensuojeluun liittyvää pelkoa pelkästään huostaanottoja tekevänä tahona. Tällä lisätään myös sosiaalityöntekijöiden vaihtuvuutta ja vähennetään alalle hakeutumista, koska toimintaympäristön luonne muuttuu kielteisemmäksi. Työskentely raskaiden ja vastentahtoisten asiakkaiden parissa on erittäin kuormittavaa.
Lastensuojeluun liittyvät pelot ovat nykytilanteessakin suuri syy siihen, että esimerkiksi ilmoitusvelvolliset tahot välttelevät tai viivyttävät lastensuojeluilmoituksen tekoa ja asiakkaat karttavat lastensuojelun palveluja ja muuttavat jopa toiselle paikkakunnalle huostaanoton pelossa. Lastensuojelun roolia tulisi edelleen vahvistaa normaalina palveluna, jota joissain tilanteissa tarvitaan ilman, että palvelun vastaanottaminen tuottaa häpeää tai on leimaavaa.
Lastensuojelutarpeen selvityksen käsitteen poistaminen laista aiheuttaa sen, että asiakas ei välttämättä tietäisi olevansa arvioitavana lastensuojelun mahdollisen tarpeen vuoksi. Tämä vahvistaisi entisestään pelkoa lastensuojelua kohtaan.
Todettakoon, että kelpoisuuksia koskevaa ehdotusta (13 c §) on käsitelty lausunnossa aiemmin.
Kiireellisiä sijoituksia koskevat muutokset
Lakiluonnoksen 38 §:ssä säädetään lapsen kiireellisestä sijoituksesta. Kiireellisen sijoituksen edellytyksiä tiukennetaan ja kunnat velvoitetaan huolehtimaan siitä, että kriisitilanteissa olisi muitakin vaihtoehtoja turvata lapsen tilanne kuin sijoittaa lapsi kiireellisesti pois omasta kodista. Perusteluissa todetaan, että sosiaalihuollon viranomaisten käytettävissä tulee olla tehostettua perhetyötä ja perhekuntoutuspaikkoja vaihtoehtoisiksi tukitoimiksi lapsen kiireelliselle sijoitukselle. Tehostetun perhetyön tulee olla käytettävissä vuorokauden ympäri ja se tulee voida aloittaa sosiaalihuollon viranhaltijan päätöksen nojalla välittömästi.
Ehdotuksen mukaan kiireellinen sijoitus voitaisiin jatkossa tehdä ainoastaan silloin, kun huostaanoton kriteerit täyttyvät ja lapsi on välittömässä vaarassa. Nykyiseen lastensuojelulakiin sisältyvä välittömälle vaaralle vaihtoehtoinen edellytys siitä, että lapsi on muutoin kiireellisen sijoituksen ja sijaishuollon tarpeessa poistuisi. Lisäksi ehdotuksen mukaan edellytyksenä olisi, että kiireellinen sijoitus on lapsen edun mukainen ja muut kiireellisesti järjestetyt tukitoimet eivät olisi lapsen terveyden ja kehityksen sekä lapsen edun mukaisen huolenpidon toteuttamiseksi sopivia tai mahdollisia.
Kiireellisten sijoitusten kriteerien kiristäminen edellä mainitulla tavoin ei ole kannatettavaa. Ei ole perustelua syytä kiristää kiireellisen sijoituksen kriteerejä ja siten kaventaa lastensuojelun toimintamahdollisuuksia. Perustelluissa ilmoitetut arviot kiireellisen sijoituksen syistä ja niistä tehdyt johtopäätökset eivät ole luotettavia. Tehostetun perhetyön ja perhekuntoutuksen sopivuus kiireellisten sijoitusten vaihtoehtoina ei perustu mihinkään olemassa olevaan hyvään käytäntöön tai eri työmalleja koskevaan tutkittuun tietoon. Ehdotus merkitsisi uuden palvelurakenteen luomista koko Suomen mittakaavassa eikä tähän ole kuntien tämänhetkisessä taloudellisessa tilanteessa minkäänlaisia mahdollisuuksia. Ehdotuksella on merkittäviä kustannusvaikutuksia, joita ei esityksessä ole arvioitu luotettavalla tavalla.
Kuntaliitto vastustaa edellä mainituilla perusteilla kiireellistä sijoitusta koskevia muutosehdotuksia.
Kuntaliitto toteaa, että lastensuojelulakiin ehdotetut muutokset on syytä arvioida laajemminkin uudelleen ottaen huomioon edellä esitetyt näkökohdat.
Asiakasasiakirjalaki
Lausunnolla olevassa hallituksen esityksessä laiksi sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista ehdotetaan säädettäväksi erillinen laki sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista. Laki tulisi sisältämään säännökset henkilöstön kirjaamisvelvollisuudesta sekä asiakirjoihin kirjattavista perustiedoista. Lisäksi laissa on säännös koskien sosiaalihuollon henkilörekistereitä, joita olisivat jatkossa ilmoitusrekisteri ja palvelutehtävittäin strukturoitu asiakasrekisteri.
Kuntaliitto toteaa, että sosiaalihuollossa on tarve asiakasasiakirjoja koskevalle sääntelylle. Myös rekisterinpidon järkeistäminen on tervetullutta. Muutosten toimeenpanolle on kuitenkin varattava riittävä aika.
Määritelmissä palvelunjärjestäjällä tarkoitetaan palvelunantajaa, jolla on järjestämisvastuu sosiaalihuollon asiakaslain 6 §:ssä tarkoitetun sopimuksen perusteella. Kyseisen 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.
Palvelun järjestäjä termi ei ole onnistunut kun on kyse siitä, että asiakas järjestää itselleen sosiaalihuoltoa tekemällä sopimuksen yksityisen palveluntuottajan kanssa. Ainakaan sen ei tule tarkoittaa tässä tilanteessa ko. yksityistä palvelun tuottajaa. Pikemminkin tilannetta voisi arvioida siten, että yksityinen henkilö järjestää itselleen sosiaalipalveluja tekemällä sopimuksen yksityisen palveluntuottajan kanssa. Myös 16 §:ssä on todettu, että järjestämisvastuu perustuu lakiin taikka asiakkaan kanssa tehtyyn sopimukseen. Järjestämisvastuu ei tässäkään ole oikea termi silloin kun on kysymys asiakkaan kanssa tehdystä sopimuksesta.
Epäselväksi jää miten rekisterinpitäjä määräytyy ja vastuut jaetaan kun järjestämisvastuussa olevan tahon lukuun toimiva palveluntuottaja käyttää toista palveluntuottajaa alihankkijana.
Kuntaliitto huomauttaa, että lain taloudellisia vaikutuksia ei ole arvioitu. Tämä on vastoin peruspalveluohjelmamenettelyä ja lain laadinnan periaatteita.