Oikeustapaus: Esteellisyys asemakaava-asiassa

Vuosikirjaratkaisussaan KHO 2013:55 korkein hallinto-oikeus ulotti esteellisyyden hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun ns. yleislausekejäävin perusteella pitkälle.

Tapauksessa oli kysymys siitä, voitiinko luottamuksen apulaiskaupunginjohtajan A puolueettomuuteen katsoa vaarantuneen yleislausekejäävin perusteella. Kaavahanke lähti liikkeelle X Oy:n aloitteesta, kun X Oy ilmoitti kaupungille kiinnostuksensa alueen kehittämiseen yhteistyössä kaupungin kanssa.

A:n esteellisyyttä arvioitiin:

• julkaistujen lehtikirjoitusten
• tehtyjen kiinteistökauppojen
• A:n roolin arkkitehtikilpailun voittaneen hankkeen toteuttajayhtiön (X Oy) valintamenettelyssä ja hankkeen maankäytön suunnittelussa sekä
• hänen puolisonsa siirtymisen X Oy:n palvelukseen valossa.

Muut hallintolain 28 §:ssä tarkoitetut esteellisyysperusteet eivät tulleet kysymykseen, eivätkä tapauksessa yleislausekejäävin alla käsitellyt seikat yksinään riittäneet perustamaan esteellisyyttä. A katsottiin tilannetta kokonaisuutena arvioiden esteelliseksi ja kaavapäätös kumottiin mm. esteellisyysperusteella. 

Johtopäätöksiä tapauksesta

Käytännön esteellisyysarviointien kannalta huomionarvoista on erityisesti, että hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuna erityisenä syynä pidetään hankkeen poikkeuksellisuutta. Yleislausekejäävin alla voidaan lisäksi käsitellä useita eri seikkoja, jotka eivät yksin vielä synnyttäisi esteellisyyttä, mutta jotka kumuloidusti voivat aiheuttaa esteellisyyden.

Sinänsä jo aiemman oikeuskäytännön valossa esteellisyysarviointia on tehty kaksivaiheisesti yksittäistilannetta kokonaisuutena arvioiden. Vaikka henkilö näyttäisi olevan ensivaiheen arvioinnin mukaan esteellinen, osana kokonaisharkintaa voi kuitenkin vielä tulla arvioitavaksi henkilön oma tai hänen läheisensä osallistuminen asiassa. Osallistuminen ja sen merkitys voivat ylipäänsä olla myös sen luonteista, ettei esteellisyyttä voida katsoa syntyvän tilannetta kokonaisuutena arvioiden. On kuitenkin muistettava, että esteellisyyttä koskeva oikeuskäytäntö on tiukka. 

KHO:n ratkaisu asettaa jatkossa kuntien kaava-asioita käsitteleville viranhaltijoille ja luottamushenkilöille haasteita. Kaava-asioita käsittelevien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tulisi pystyä arvioimaan, missä menee raja hankkeen poikkeuksellisuudessa ja millä perusteilla esteellisyyden voidaan katsoa kumuloidusti syntyvän. Ennalta arvioinnin tekeminen voi kuitenkin olla haasteellista. Viime kädessä rajanveto ratkaistaan hallintotuomioistuimessa. Suositeltavaa on jatkossakin, että epäselvässä tilanteessa henkilö itse jääväisi itsensä.

Rajanvedon ongelmallisuus on omiaan vaikeuttamaan ennakoitavuutta ja todennäköisesti lisää kaava-asioita käsittelevien henkilöiden aiheettomia jääväyksiä. Kaavavalituksissa on jo aiemmin vedottu herkästi esteellisyyteen, vaikka perusteita esteellisyysväitteille ei olisi. Käytäntö tulleekin näyttämään, miten korkealle poikkeuksellisuuden kynnys asettuu ja millaisia esteellisyyden kumulaatiotilanteita onkaan.

Yleistä esteellisyyden arvioinnista

Esteellisyydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta käsiteltävänä olevaan asiaan tai intresenttiin, joka vaarantaa henkilön puolueettomuuden yksittäisen asian käsittelyssä. Päätöksenteon ja valmistelun ulkopuolelle halutaan rajata ne henkilöt, joiden puolueettomuus asian käsittelyssä voi vaarantua asiassa odotettavan henkilökohtaisen tai läheisen intressin takia.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä tarkoitetaan. Muiden kuin valtuutettujen osalta esteellisyys kussakin tapauksessa arvioidaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjen esteellisyysperusteiden valossa. Tässä tapauksessa esteellisyyttä arvioitiin intressijäävin ja yleislausekejäävin perusteella.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan esteellisyys syntyy, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa henkilölle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen (intressijäävi). Esimerkiksi puoliso on lainkohdassa tarkoitettu läheinen. Erityinen hyöty voi olla mm. taloudellista.

Yleislausekejäävin perusteella esteellisyys syntyy, jos luottamus henkilön puolueettomuuteen vaarantuu muusta erityisestä syystä, kuin hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohdassa tarkoitetaan. Perusteen osalta vakiintuneesti edellytetään, että syyn on oltava yleensä myös ulkopuolisen havaittavissa ja puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen hallintolain 28 §:n 1 momentissa säädetyissä esteellisyysperusteissa.

Yleislauseketta sovellettaessa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota esteellisyyden noudattamiseen siten, että kansalaisten luottamus virkamiesten puolueettomuuteen vahvistuisi ja etteivät virkamiehet toisaalta voisi jäävätä itseään sellaisten syiden nojalla, jotka ovat esteellisyyden kannalta epäolennaisia.

Esteellisyyden arviointi, ratkaisu ja ilmoittaminen kuuluvat ensisijaisesti henkilölle itselleen (HallintoL 29.2 § ja KuntaL 52.5 §). Esteellisyys merkitsee sitä, ettei henkilö saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä. Asian käsittelyllä tarkoitetaan ratkaisun tekemisen ohella myös toimia, jotka välittömästi edeltävät asian ratkaisemista (asian esittely ja valmistelu).

Esteellinen virkamies ei saisi osallistua millään tavalla sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat tai voivat jollakin tavoin vaikuttaa asiassa tehtävän ratkaisun sisältöön.

KHO:n aiemman oikeuskäytännön mukaan (ainakin KHO 2009:72) ensin tulee ratkaistavaksi, onko henkilö ollut esteellinen osallistumaan kyseisen kaava-asian käsittelyyn. Mikäli henkilö katsotaan esteelliseksi, asiassa tulee myös arvioitavaksi hänen osallistumisensa kaava-asian käsittelyyn ja osallistumisen merkitys lopullisen kaavaratkaisun sisältöön. Esteellisyyttä arvioidaan kokonaisuutena. Harkinnassa voidaan ottaa huomioon henkilön osallistuminen myös ”muihin kaavan valmistelutoimiin”. 

Apulaiskaupunginjohtajan rooli

Kysymyksessä oli R:n kaupungin keskustaan keskeiselle paikalle sijoittuva pinta-alaltaan pieni asemakaava-alue. Asemakaavoitus koski kaupungin omistamia kiinteistöjä. A osallistui hankkeen toteuttamisyhtiön valintamenettelyyn ja hankkeen maankäytön suunnitteluun. A:n puoliso siirtyi X Oy:n palvelukseen. Lisäksi A oli ostanut X Oy:ltä kaksi asuntoa kaava-alueen lähistöltä.

Kaavahanke lähti liikkeelle X Oy:n aloitteesta, kun X Oy ilmoitti kaupungille kiinnostuksensa alueen kehittämiseen yhteistyössä kaupungin kanssa. A toimi kaupunginhallituksessa esittelijänä esittäen, että hanketta tarjotaan suoraan X Oy:lle ja että yhteistoimintasopimuksen valmistelu käynnistetään X Oy:n ja kaupungin kesken. Hanketta tarjottiin myöhemmin myös muille rakennusliikkeille. Asiassa järjestettiin avoin arkkitehtikilpailu.

A toimi esittelijänä myöhemmässä kaupunginhallituksen kokouksessa, jossa hyväksyttiin aluerakentamisen ilmoittautumismenettely. Määräaikana tuli kolme ilmoittautumishakemusta, joista laadittiin yhteenveto ja pisteytykset työryhmällä, johon kuului muiden ohella A. X Oy sai suurimman pistemäärän.

Tämän jälkeen A toimi esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa, jossa päätettiin, että kaupunki valmistelee yhteistyösopimuksen X Oy:n kanssa. Edelleen A toimi myöhemmin esittelijänä, kun kaupunginhallitus päätti kokouksessaan panna vireille hankkeen kaavamuutokset sekä nähtäville osallistumis- ja arviointisuunnitelman.

A:n puoliso oli siirtynyt kaava-alueen rakentamisesta vastaavan X Oy:n palvelukseen myyntineuvottelijaksi kaava-asian ollessa vireillä. Puolison toimenkuvaan kuului myöhemmin mm. kysymyksessä olevalla asemakaavalla suunniteltavien asuntojen myynti. A ei ollut puolison työtehtävienkään muututtua jäävännyt itseään, vaan oli esitellyt vielä asemakaavaehdotuksen kaupunginhallituksessa.

Asian arviointia KHO:ssa

A:n esteellisyys tuli arvioitavaksi hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 ja 7 kohdan perusteella. Intressijääviä arvioitiin sitä vasten, oliko A:n puolisolle odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä. Asiassa palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejääviä koskevaa säännöstä (HallintoL 28.1 §:n 4 kohta) ei sovellettu, koska tämä esteellisyysperuste ei sovellu läheisiin. Yleislausekejääviydessä arvioitiin, oliko A esteellinen julkaistujen lehtikirjoitusten, tehtyjen kiinteistökauppojen tai A:n roolin ja hänen puolisonsa siirtymisen X Oy:n palvelukseen perusteella.

Intressijäävi

KHO totesi, ettei A:n puolisolle ollut odotettavissa kaavaratkaisusta hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä, vaikka hän on ollut töissä myyntineuvottelijana kaava-alueen rakentamisesta vastaavassa yhtiössä (X Oy).

KHO otti tässä arviossaan huomioon, ettei A:n puolison palkkio ollut päätöstä tehtäessä sidottu provisiopalkkaan, eikä myyntiin tulevien asuntojen lukumäärä ole siten suoraan voinut vaikuttaa puolison palkkaan. Palkka muuttui osaksi provisioperusteiseksi vasta päätöksen tekemisen jälkeen. Kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ollut lainvastainen intressijääviä koskevalla perusteella, toisin kuin hallinto-oikeus oli katsonut.

Yleislausekejäävi

Lehtikirjoituksiin viitaten KHO totesi, että esteellisyyden arvioinnin tulee perustua esteelliseksi väitetyn henkilön tosiasialliseen toimintaan, ei hänen toimintaansa koskeviin, julkisuudessa esitettyihin väitteisiin. Siten kaavan laatimisvaiheessa julkaistut lehtikirjoitukset, joissa A:n toimintaa on arvosteltu, eivät KHO:n mukaan pelkästään ole niiden luoman julkisuuskuvan kautta aiheuttaneet A:n puolueettomuuden vaarantumista yleislausekejäävin perusteella.

Kiinteistökauppojenkaan osalta esteellisyyttä ei syntynyt. Toinen A:n kiinteistön kauppa X Oy:n kanssa tapahtui ennen valituksenalaisina olevien kaavamuutoshankkeiden käynnistymistä ja toinen hankkeiden aikana. KHO katsoi, ettei valituksessa esitetyillä A:n asuntokaupoilla ollut merkitystä esteellisyysarviossa, koska asuntokauppojen ei väitettykään tapahtuneen alihintaan tai muutoin A:ta suosivalla tavalla.

Ratkaisussa kiinnitettiin huomiota A:n rooliin myös varsinaisen kaava-asian käsittelyn ulkopuolella. Ratkaisun mukaan kunnan virkamies voi kuitenkin lähtökohtaisesti toimia esittelijänä sekä maankäyttösopimuksen että samaa aluetta koskevan asemakaavoituksen valmistelussa ilman, että sopimuksen valmisteluun osallistuminen sellaisenaan aiheuttaisi esteellisyyttä kaava-asiassa. A oli lähtökohtaisesti voinut toimia esittelijänä sekä alueen rakentamiseen liittyvää sopimusta että kaavaa käsiteltäessä.

Arvioitaessa A:n puolueettomuutta yleislausekejäävin kannalta tuli kuitenkin ottaa huomioon hankkeen poikkeuksellisuus kyseisen kaupungin oloissa. Hankkeen poikkeuksellisuutta arvioitaessa kiinnitettiin huomiota uusien asuntojen määrään (100 uutta asuntoa) ja asemakaavan vähäiseen pinta-alaan (4 950 m2), joka kuitenkin oikeutti kaupungin olosuhteissa poikkeuksellisen suureen ja hyvin tehokkaaseen rakentamiseen (8 150 kerros-m2, e=1,65). Tämä rakentaminen tuli vain yhden yhtiön (X Oy) toteutettavaksi.

Esteellisyysarvioinnissa viitattiin myös A:n rooliin hankkeen tarjoamisessa suoraan X Oy:lle ja X Oy:n valinnassa sekä hänen puolisonsa siirtymiseen X Oy:n palvelukseen kaava-asian vireillä ollessa, vaikka puolisolle ei intressijäävin perusteella ollut odotettavissa erityistä hyötyä. A ei ollut tämän jälkeen jäävännyt itseään, vaan oli edelleen esitellyt asiaa kaupunginhallituksessa.

Osana esteellisyyden kokonaisarviointia KHO pani painoa esteellisyyden syntymisessä seuraaville seikoille:

• asemakaavan keskeinen sijainti ja kaupunkirakenteellinen merkitys R:n kaupungissa
• kaupungin olosuhteissa poikkeuksellisen suuri ja vain yhden yhtiön toteutettavaksi tuleva rakennusoikeus
• A:n keskeinen rooli hankkeen toteuttamisyhtiön (X Oy) valintamenettelyssä ja hankkeen maankäytön suunnittelussa sekä

A:n puolison siirtyminen tässä tilanteessa valintamenettelyn voittaneen yhtiön (X Oy) palvelukseen myyntineuvottelijaksi kesken kaavan laatimisen.

KHO katsoi em. seikat huomioon ottaen luottamuksen A:n puolueettomuuteen tilannetta kokonaisuutena arvioiden vaarantuneen yleislausekejäävin perusteella. Kaavapäätös oli syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä ja päätös kumottiin.

Kuntaliitto.fi

Opas: Esteellisyys ja kaavoitus

Sampsa Matilaisen julkaisu (2014). Kuntaliiton verkkokauppa



Maankäyttö, maapolitiikka ja yhdyskuntasuunnittelu

Esteellisyys



Kiinteistönkauppa, maanvuokra

 

Muualla verkossa

4.4.2013/1138 KHO:2013:55

Maankäyttö ja rakentaminen - Asemakaava - Kunta - Viranhaltija - Esteellisyys - Puolueettomuuden vaarantuminen muusta erityisestä syystä. FINLEX

6.8.2009/1867 KHO:2009:72

Maankäyttö ja rakentaminen - Yleiskaava - Valmistelu - Metsähallitus - Esteellisyys - Viranhaltija - Kunnanjohtaja - Ohjausryhmä. FINLEX