Kuntien ja kuntayhtymien yhteistoiminta

Kunnat ja kuntayhtymät voivat harjoittaa sopimusperusteista yhteistoimintaa sekä julkisoikeudellisessa että yksityisoikeudellisessa muodossa.

Kuntalaissa säädetään erityisesti kuntien julkisoikeudellisesta yhteistoiminnasta, joka on kuntien ja kuntayhtymien pääasiallinen yhteistyötapa.

Palvelujen tuottaminen ja kunnan järjestämisvastuu

Kuntalain mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai se voi sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Jos kysymys on lakisääteisestä yhteistoiminnasta, järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä.

Tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden:

1. yhdenvertaisesta saatavuudesta;
2. tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä;
3. tuottamistavasta;
4. tuottamisen valvonnasta ja
5. viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.

Kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle.

Kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Julkisen hallintotehtävän kunta voi kuitenkin antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään.

Julkisoikeudellinen yhteistoiminta

Kuntien ja kuntayhtymien julkisoikeudellisesta yhteistoiminnasta säädetään kuntalain luvussa 8. Kunnat ja kuntayhtymät voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnan järjestämisvastuu voidaan siirtää toiselle tai kuntayhtymälle jollakin 8. luvussa säädetyllä yhteistoimintamuodolla.

Kuntien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat

• yhteinen toimielin (51-52 §) eli vastuukuntamalli (ent. isäntäkuntamalli),
• yhteinen virka (53 §)
• sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta (54 §) ja
• kuntayhtymä (55 -64 §).

Kuntayhtymien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat

• yhteinen virka (53 §)
• sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta (54 §) ja
• liikelaitoskuntayhtymä (65 §).

Kuntien yhteistoiminnasta on säädetty myös eräissä määräaikaisissa kokeilulaeissa (kuten Kainuun hallintokokeilulaki ja laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta eli ns. PARAS-laki). Näillä laeilla on pyritty lisäämään mahdollisuuksia päättää seudullisesti palvelujen järjestämisestä. 

Julkisoikeudellinen yhteistoiminta koskee kuntien ja kuntayhtymien lakisääteisiä tai niiden vapaaehtoisesti hoitamia tehtäviä, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä. Yhteistoimintamuodot perustuvat nimenomaan yhteistoimintaan osallisten kuntien ja kuntayhtymien väliseen sopimukseen. 

Julkisoikeudellisia sopimuksia koskevat riidat ovat hallintoriitoja, joiden ratkaiseminen kuuluu ensiasteena hallinto-oikeudelle.

Yksityisoikeudellinen yhteistoiminta

Kunnat ja kuntayhtymät voivat julkisoikeudellisen yhteistoiminnan lisäksi harjoittaa yhteistoimintaa myös yksityisoikeudellisessa muodossa. Laissa säädetyn tehtävän ja siihen liittyvän päätösvallan käyttöä ei kuitenkaan voi hoitaa yhdessä toisen kunnan kanssa yksityisoikeudellisessa muodossa.

Yksityisoikeudellinen sopimus voi koskea palveluita, jotka on kilpailutettu hankintalain mukaisia menettelyitä noudattaen. Tällöin palvelua tuottava sopimusosapuolena oleva kunta tai kuntayhtymä on sopimuskumppanina samassa asemassa kuin yksityinen palveluntuottaja, joka olisi voinut voittaa tarjouskilpailun.

Kunnalla tai kuntayhtymällä säilyy palveluiden järjestämisvastuu silloinkin, kun se hankkii laissa säädettyjä palveluja muulta palvelujen tuottajalta yksityisoikeudellisin sopimuksin. Palvelujen tuottajan vastuu palveluista määräytyy sen mukaan, mitä kuntalaissa tai muissa laeissa säädetään, sekä sen mukaan, mitä kunta tai kuntayhtymä ja palvelujen tuottaja sopimuksessa sopivat.

Kuntien ja kuntayhtymien välinen yksityisoikeudellinen sopimus voidaan solmia hankintalain menettelyitä noudattamatta, jos kysymys on hankintalain (1397/2016) 16 §:ssä säädetystä sellaisesta yhteistyöstä, jota tehdään yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi osapuolten vastuulla olevien yleisen edun palveluiden toteuttamiseksi.

Jos kunnat tai kuntayhtymät harkitsevat jonkin palvelun järjestämistä solmimalla yksityisoikeudellisen sopimuksen, on syytä ennakolta selvittää, kuuluuko sopimus hankintalain soveltamisalaan. Jos sopimus kuuluu hankintalain soveltamisalaan, se tulee kilpailuttaa. Jos sopimukseen soveltuu hankintalain 16 §:n säännös, sopimus voidaan sopia kilpailuttamatta. 

Yksityisoikeudellista sopimusta koskevat riitaisuudet ratkaistaan ensiasteena käräjäoikeudessa.

Yhteistoiminnan suhde julkisista hankinnoista annettuun lakiin

Yhteistoiminnan suhteesta hankintalakiin säädetään kuntalain 56 §:ssä. Jos kunta sopii laissa sille säädetyn tehtävän järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle, siirtämiseen ei sovelleta julkisista hankinnoista annettua lakia. Yhteistoimintaan ei sovelleta hankintalakia eikä erityisalojen hankintalakia myöskään silloin, jos yhteistoiminnassa on kyse ns. in-house-hankinnoista.

Yhteistoiminta voi jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle myös sen vuoksi, että kysymys on muutoin hankintalain soveltamisalan ulkopuolisesta hankinnasta. Jos hankintalain 16 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät, hankintalain soveltamisalan ulkopuolella ovat hankinnat toiselta hankintayksiköltä. Lisäksi hankintalakia ei sovelleta kansalliset kynnysarvot alittaviin hankintoihin eikä erikseen lain soveltamisalasta poissuljettuihin hankintoihin.