Esteellisyys

Esteellisyysperusteet: Kunnan muut luottamushenkilöt

Tässä osiossa ei käsitellä valtuutettujen esteellisyyttä valtuustossa. Alla olevat esteellisyysperusteet koskevat kunnan muita luottamushenkilöitä.

Sisältö:

Osallisuusjäävi

Henkilö on esteellinen hallintolain 28.1 § 1 kohdassa tarkoitetun osallisuus- eli asianosaisjäävin perusteella, mikäli hän tai hänen läheisensä on asianosainen.

Asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee (hallintolaki 11 §).

Asianosaisen määritelmä saattaa kuitenkin, riippuen asiasta ja lainsäädännöstä, olla tätä laajempi. Esim. 43 § ympäristönsuojelulaissa ("joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea"). Asianosaisena voi olla myös sellainen henkilö, johon päätös kohdistuu, jonka oikeuteen ratkaisu saattaa välittömästi vaikuttaa tai joka on päätöksen välittömässä vaikutuspiirissä. 

Asianosainen on esimerkiksi henkilö, jonka hakemusta (esimerkiksi virkahakemus, avustushakemus), lupa-asiaa (esimerkiksi rakennuslupa, sijoituslupa), oikaisuvaatimusta tai muuta asiaa käsitellään. Velvollisuus voi tarkoittaa esimerkiksi terveydensuojelulain mukaisen määräyksen tai kiellon noudattamisvelvollisuutta.

Edustusjäävi

Henkilö on esteellinen edustusjäävin perusteella, jos hän tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 2).

Tämä esteellisyysperuste rajoittuu yleensä siihen asiaan, jossa henkilö tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa henkilöitä tai yhteisöä, joka on asianosainen taikka hyödyn saaja tai vahingon kärsijä.

Henkilö, joka yksittäisessä asiassa avustaa tai toimii valtakirjalla toisen henkilön edustajana tai asiamiehenä, on esteellinen käsittelemään tätä edustamansa henkilön asiaa. Myös läheisen toimiminen avustajana tai edustajana aiheuttaa esteellisyyden.

Jos edustaminen on luonteeltaan pysyvää ja henkilöllä on tietynlainen kokonaisvastuu edustettavan asioiden hoidosta, kuten esimerkiksi edunvalvojalla ja uskotulla miehellä, esteellisyys koskee kaikkia edustettavan asioita.

Intressijäävi

Henkilö on esteellinen ns. intressijäävin perusteella, mikäli asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen hallintolain 28.2 §:n 1 kohdassa tarkoitetulle ns. perhepiiriin kuuluvalle läheiselleen (hallintolaki 28.1 § kohta 3).

"Erityinen hyöty tai vahinko"

Henkilölle voi olla odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa, kun päätös vaikuttaa henkilön etuun tai on hänelle haitallinen.

Edun tai haitan ei välttämättä tarvitse olla luonteeltaan taloudellinen. Esimerkiksi kaavoitusratkaisut voivat aiheuttaa muutakin kuin taloudellista hyötyä tai haittaa. Kun henkilö tai hänen perhepiiriinsä kuuluva läheinen esimerkiksi omistaa huomattavan osan osakkeista sellaisessa osakeyhtiössä, jonka asiaa kunnan viranomainen käsittelee, henkilölle voi olla hyötyä tai vahinkoa ratkaisusta, vaikka hän itse ei olekaan asianosainen. Pienosakkaat eivät sen sijaan ole yhtiön asiassa esteellisiä.

Hyödyn tai vahingon on oltava ”erityistä”, jotta esteellisyys syntyisi. Oikeuskäytännössä (KHO:1986-A-II-33) kriteeriä on tulkittu siten, että kunnanhallituksen jäsen, jonka puoliso työskenteli kunnanvirastossa, ei ollut esteellinen päättämään ilmaisen päiväkahvin tai teen tarjoamisesta kunnanviraston henkilöstölle (ilman kahvileipää).

Kunnan talousarvio ei yleensä tuota erityistä hyötyä tai vahinkoa tietylle henkilölle, joten kunnanhallituksen ja muiden valtuustoa alempien toimielinten jäsenet voivat useimmissa tapauksissa käsitellä asiaa, vaikka talousarvioon sisältyisi myös heidän omaa tai heidän läheistensä työpaikkaa yleisellä tasolla koskevia asioita.

Myös erilaiset strategiat ja suunnitelmat ovat useimmiten niin yleisluonteisia, että niiden ei voida katsoa koskevan yksittäistä luottamushenkilöä henkilökohtaisesti.

Aloite on luottamushenkilön tapa saada asioita vireille ja kunnan käsiteltäväksi. Luottamushenkilö ei ole esteellinen käsittelemään omaa aloitettaan, jos asiassa ei ole sellaisia henkilökohtaisia intressejä, jotka muuten aiheuttaisivat esteellisyyden. Esimerkiksi aloite, jonka luottamushenkilö on tehnyt maanomistajan roolissa, tekee hänet esteelliseksi osallistumaan asian käsittelyyn.

Kaavamuistutuksen tekeminen ei tee henkilöä intressijäävin perusteella esteelliseksi, ellei hän ole tehnyt muistutusta esimerkiksi maanomistajan roolissa.

Palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävi

Henkilö on esteellinen palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 4).

Palvelussuhde eli työ- tai virkasuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa sen, että henkilö on esteellinen käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa. Jos työnantajana on valtio, esteellisyysperusteen soveltaminen kaikkiin valtiota koskeviin asioihin saattaa olla kohtuutonta. Työnantajaksi on yleensä katsottava asianomainen valtion viranomainen.

Vastaavasti jonkin ison yrityksen palveluksessa olevan henkilön työnantaja saattaa joissakin tapauksissa olla yrityksen itsenäinen tulosyksikkö. Esimerkiksi kunnan viranhaltijalla voi olla sivutoimi, jossa hän on palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa.

Toimeksiantosuhde asianosaiseen tai intresenttiin aiheuttaa yleensä esteellisyyden käsitellä asiaa, jota toimeksiantosuhde koskee. Esimerkiksi luottamushenkilö tai viranhaltija, joka on toimeksiannon perusteella laatinut rakennuspiirustukset, ei voi käsitellä kyseistä rakennuslupa-asiaa. Sen sijaan hän voi yleensä käsitellä toimeksiantajansa sellaisia asioita, joihin toimeksianto ei ulotu.

Poikkeuksena palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin soveltamisesta palvelussuhde kuntaan ei tee henkilöä esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen (kuntalaki 97.3 §). Jos poikkeussäännöstä ei olisi, esimerkiksi kunnan rakennustarkastaja ja kaikki muutkin kunnan viranhaltijat olisivat esteellisiä käsittelemään kunnan omaa rakennushanketta, johon kunta muiden tavoin tarvitsee rakennusluvan. Kunnan palveluksessa olevan rakennustarkastajan on voitava käsitellä myös kunnan rakennuslupahakemusta ilman, että hän on palvelussuhteensa perusteella esteellinen.

Palvelussuhdejääviin säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita tietyn kunnan tai kuntayhtymän sisällä. Tilanteessa, jossa jäsenkunnan palveluksessa oleva henkilö toimii esimerkiksi kuntayhtymän yhtymähallituksen jäsenenä, hän voi olla esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn yhtymähallituksessa, jos ao. kunta on asianosainen tai mikäli sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. Esteellisyys saattaa siis syntyä esimerkiksi kuntayhtymän ja sen jäsenkunnan välisessä sopimusasiassa.

Luottamushenkilö, joka on kunnan palveluksessa, ei myöskään ole esteellinen käsiteltäessä kunnan toimielimessä asiaa, jossa kunta on asianosainen tai intresentti.

Esteellisyys syntyy kuitenkin, jos luottamushenkilö on kunnan viranhaltijana asian käsittelyn aiemmassa vaiheessa esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa. Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa: viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä.

Säännöstä sovelletaan luonnollisesti vain siinä tapauksessa, että asianosaisena on se kunta, jonka oma viranomainen käsittelee asiaa. Jos asianosaisena on jokin toinen kunta, tämän kunnan palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien.

Yhteisöjäävi ja yhteisöjäävin poikkeus

Henkilö on esteellinen hallintolain 28.1 § 5 kohdassa tarkoitetun yhteisöjäävin perusteella, mikäli hän tai hänenhallintolain 28.2 §:n 1 kohdassa tarkoitettu ns. perhepiiriin kuuluva  läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Säännöksessä tarkoitettuja yhteisöjä ovat muun muassa osakeyhtiö, osuuskunta ja yhdistys. Henkilö, joka on yhteisön hallituksen tai hallintoneuvoston jäsen, on esteellinen käsittelemään yhteisön asiaa.

KHO 1985 II 34: Valtuusto oli päättänyt myöntää kiinteistöosakeyhtiölle lainan sekä mennä omavelkaiseen takaukseen eräistä yhtiön lainoista. Päätös oli esteellisyyden takia syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kun kunnansihteeri, joka oli po. kiinteistöosakeyhtiön hallituksen puheenjohtaja, oli päätöstä tehtäessä pitänyt valtuuston pöytäkirjaa.


Yhteisöjääviä sovelletaan myös kuntakonserniin kuuluvan yhteisön ja säätiön hallituksen ja hallintoneuvoston jäseniin. Käsiteltäessä tällaisen yhteisön asiaa kunnan hallinnossa yhteisön hallituksen ja hallintoneuvoston jäsen ovat esteellisiä. Esteellisiä henkilöitä voidaan kuitenkin kuulla kunnan toimielimessä asiantuntijoina. Tällöin heidän kuitenkin tulisi poistua kokouksesta kuulemisen jälkeen, jotta he eivät osallistu päätöksentekoon tai siihen liittyviin keskusteluihin (KHO 1989 A 45).

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa tai kuntayhtymässä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan edut ovat ristiriidassa liikelaitoksen tai kuntayhtymän etujen kanssa taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei sovelleta kunnassa.

Esimerkki esteellisyyden aiheuttavasta eturistiriitatilanteesta on kunnan ja kuntayhtymän välisen sopimuksen käsittely, jossa molemmilla sopijapuolilla on omat intressinsä sopimuksen sisältöön. Tasapuolisuus vaarantuu myös silloin kun kunnassa käsitellään yhteisön asiaa viranomaisena. Esteellisyys syntyy esimerkiksi lautakunnan käsitellessä kuntayhtymän ympäristölupa-asiaa.

Uusien hyvinvointialueiden alettua toimintansa, kaksoisroolitilanteet, eli tilanteet, joissa henkilö toimii esim. luottamushenkilönä sekä hyvinvointialueella, että kunnassa, ovat aiheuttaneet kysymysmerkkejä.  

Kuntaliitto on ottanut kantaa näihin tilanteisiin täällä: Kunnan ja hyvinvointialueen luottamushenkilö, viranhaltija tai työntekijä – näkökulmia esteellisyyteen | Kuntaliitto.fi 

Puolueettomuuden vaarantuminen muusta erityisestä syystä (”yleislausekejäävi”)

Henkilö on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta erityisestä syystä (hallintolaki 28.1 § kohta 7).

Tämän esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen. Syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa.

Yleislauseketta voidaan soveltaa esimerkiksi tilanteissa, joissa henkilö on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies, sekä tilanteissa, joissa henkilön ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus. Henkilö voi olla yleislausekkeen perusteella esteellinen käsittelemään lähimmän esimiehensä asiaa, esimerkiksi esimiehelleen annettavaa palkankorotusta tai varoitusta.

Se, että viranhaltija on jättänyt eriävän mielipiteen toimielimen päätökseen, ei tee häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa uudelleen mahdollisen muutoksenhaun johdosta. Jos esimerkiksi lautakunta päättää asiasta viranhaltijan päätösehdotuksesta poikkeavalla tavalla, viranhaltijan ainoa keino vapautua esittelijänvastuustaan on jättää eriävä mielipide. Jos lautakunnan päätöksestä tehdään kuntalain mukainen oikaisuvaatimus tai mikäli siitä valitetaan erityislain nojalla, viranhaltija ei ole esteellinen valmistelemaan asiaa lautakunnan päätettäväksi.

Ennakkoasenne tai mielipiteen ilmaiseminen käsiteltävästä asiasta ei yleensä tee esteelliseksi. Se, että henkilö on julkisesti tai yleisessä kirjelmässä ottanut kantaa asiaan taikka tehnyt yksityishenkilönä asiaa koskevan muistutuksen, ei automaattisesti merkitse, että hän olisi esteellinen yleislausekkeen perusteella.

Erityisesti perustuslaissa turvattu jokaiselle kuuluva sananvapaus ja kunnallisen demokratian toimivuus edellyttävät sitä, että kaikilla kuntalaisilla tulee olla oikeus esittää mielipiteensä ilman, että mielenilmaus tekisi heidät aina esteellisiksi. Esimerkiksi muistutuksen tekeminen ei tee henkilöä asianosaiseksi ja sellaisena esteelliseksi osallisuusjäävin perusteella – sen sijaan valittaja tai oikaisuvaatimuksen tekijä on asianosainen ja siten esteellinen muutoksenhakuasiansa käsittelyssä.

Tapauksessa KHO 2004:16 jaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen mukaisen louhinta- ja murskaushankkeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä esittänyt omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä. Tämä ei tehnyt puheenjohtajaa ennakkoasenteen perusteella esteelliseksi sittemmin osallistumaan hanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn.

Vuosikirjapäätöksessään 2019:4 KHO päätyi toisenlaiseen ratkaisuun ja katsoi, että kunnanhallituksen puheenjohtajan lehtikirjoitus oli aiheuttanut hänen puolueettomuutensa vaarantumisen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä.

Lisää aiheesta

Löydä lisää sisältöä samoista teemoista
Laki
esteellisyys