Kunnan ja hyvinvointialueen luottamushenkilö, viranhaltija tai työntekijä – näkökulmia esteellisyyteen

Verkkosivua on päivitetty ja täydennetty 4.11.2024 klo 15.00.

Kunnissa on huomioitava mahdolliset kaksoisroolien aiheuttamat jääviystilanteet kuntalain ja hallintolain esteellisyyssääntelyn mukaisesti. Esteellisyys tarkoittaa, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä.

Esteellisyydestä kuntahallinnossa säädetään kuntalain 97 §:ssä, jossa viitataan hallintolain 28 §:ään.

Kuntaliiton verkkosivut tarjoavat hyödyllistä infoa esteellisyydestä.

Luottamushenkilön kaksoisrooli

Laki mahdollistaa osallistumisen sekä kunnan että hyvinvointialueen toimintaan samanaikaisesti. Henkilöllä saattaa näin ollen olla luottamustehtäviä, virkatehtäviä tai työtehtäviä sekä kunnassa että hyvinvointialueella. Kunnissa onkin huomioitava mahdolliset kaksoisroolien aiheuttamat jääviystilanteet kuntalain ja hallintolain esteellisyyssääntelyn mukaisesti.

Tässä verkkotekstissä tuomme esiin suosituksia erityisesti kaksoisroolin aiheuttaman esteellisyyden osalta.

1. Valtuutettu ei esteellinen kaksoisroolin perusteella

Valtuutettu ei ole kunnanvaltuustossa esteellinen (pelkästään) sillä perusteella, että hän toimii hyvinvointialueen tai hyvinvointialueyhtymän luottamustehtävissä tai palveluksessa.

Valtuutettu on kunnanvaltuustossa ja kuntayhtymän ylimmässä toimielimessä esteellinen käsittelemään vain sellaista asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään (kuntalaki 97 §).

2. Muun luottamushenkilön sekä viranhaltijan ja työntekijän esteellisyys

Kuntalain 97 §:n mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä säädetään hallintolain 27–30 §:ssä. Esteellisyydestä hallituksessa ja lautakunnissa löydät tietoa näiltä verkkosivuiltamme.

Alla käymme läpi muutaman tilanteen, joissa kaksoisrooli saattaa aiheuttaa esteellisyyden:

Yhteisöjäävin soveltaminen

Hallintolain 28.1 §:n 5 kohdan perusteella henkilö on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu ns. perhepiiriin kuuluva läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolain 28.1 §:n 5 kohdassa tarkoitetaan yhteisöllä myös hyvinvointialuetta, joka on julkisoikeudellinen yhteisö. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan tai kuntayhtymän hallituksen tai lautakunnan jäsenenä olevat aluehallituksen jäsenet ovat kunnan päätöksenteossa esteellisiä niissä asioissa, joissa ao. hyvinvointialue on asianosainen tai joissa ao. hyvinvointialueelle on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys yhteisöjäävin perusteella voi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin kun kunnan toimielin – muu kuin valtuusto – käsittelee hyvinvointialueen vaatimuksia riita-asiassa.

Kuntaliitto suosittelee, että kun kunnan tai kuntayhtymän hallituksessa tai lautakunnassa käsitellään hyvinvointialuetta koskevia asioita, ao. hyvinvointialueen aluehallituksen jäsenet sekä heidän hallintolain 28.2 §:n 1 kohdan tarkoittamat ns. perhepiiriin kuuluvat läheisensä jääväisivät itsensä varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Hallitus ja lautakunnat: valtuutettu ei esteellinen asiassa, jossa oma organisaatio asianosainen tai sille odotettavissa "erityistä hyötyä tai vahinkoa"

On huomattava, ettei aluevaltuusto, kuten ei myöskään kunnanvaltuusto, ole hallintolain 28.1 §:n 5 kohdassa tarkoitettu ”hallitus, hallintoneuvosto tai niihin rinnastettava toimielin”. Näin ollen aluevaltuutettu ei ole kunnan hallituksessa tai lautakunnassa yhteisöjäävin nojalla esteellinen käsittelemään asiaa, jossa ao. hyvinvointialue on asianosainen tai jossa ao. hyvinvointialueelle on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Kuntalaissa säädetään poikkeuksesta yhteisöjääviin (kuntalaki 97.4 §). Poikkeusta sovelletaan kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan ja työntekijään, joka toimii myös kunnallisen liikelaitoksen tai kuntayhtymän johdossa. Luottamushenkilö ei tässä tapauksessa ole esteellinen yhteisöjäävin perusteella.

Palvelussuhdejäävin soveltaminen

Henkilö on esteellinen palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen organisaatioon, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § 4 kohta). Palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. 

Tämä palvelussuhdejääviin  säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita saman kunnan tai kuntayhtymän sisällä. Sen sijaan jos asianosaisena on jokin toinen kunta tai kuntayhtymä, tämän kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien.

Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen (kuntalaki 97.3 §). Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa: viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä.

Korostamme täällä Kuntaliitossa, että tilanteessa, jossa hyvinvointialueen palveluksessa oleva henkilö toimii kunnan tai kuntayhtymän hallituksen tai lautakunnan jäsenenä, hän on esteellinen käsittelemään asiaa, jossa ao. hyvinvointialue on asianosainen tai sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys saattaa syntyä esimerkiksi kunnan tai kuntayhtymän ja hyvinvointialueen välisessä sopimusasiassa.

Virkavapaa ja sivutoimi

Jos henkilö on virkavapaalla kunnasta, kuntayhtymästä tai hyvinvointialueelta, palvelussuhdejääviä on syytä soveltaa varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Viranhaltijoilla voi olla myös sivutoimia. Tällöin he ovat palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa. Palvelussuhde asianosaiseen tai intressenttiin – siis tahoon, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa hyötyä tai haittaa – aiheuttaa sen, että henkilöt ovat esteellisiä käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa.

Yleislausekejäävin soveltaminen

Henkilö on yleislausekejäävin perusteella esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta erityisestä syystä (hallintolaki 28.1 § 7 kohta). Tämän esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen. Syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa.

Kunnan luottamushenkilön mahdollisen esteellisyyden arvioinnissa tulee huomioida, että luottamushenkilön tulee edistää kunnan ja sen asukkaiden etua sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla (kuntalaki 69.2 §).

Viranhaltijan tai työntekijän esteellisyyden arvioinnissa on vastaavasti huomioitava henkilön tehtävät ja asema kunnassa. Jos viranhaltija esimeriksi osallistuu kunnan johtamiseen, on hän kunnalle myös toiminnastaan vastuussa. Tällöin viranhaltijan virkavastuu, jonka katsotaan sisältävän velvollisuuden noudattaa objektiviteettiperiaatetta, voi joutua ristiriitaan sen vastuun ja niiden velvollisuuksien kanssa, joita hänellä olisi toisessa roolissa, esimerkiksi hyvinvointialueen toimielimen jäsenenä.

Aiheesta lisää

Kuntaliiton verkkopalvelussa

• Esteellisyys

Muualla verkossa

Asiaa koskevaa lainsäädäntöä (Finlex)

• Kuntalaki 410/2015
• Hallintolaki 434/2003
• Laki hyvinvointialueesta 611/2021