Esteellisyys kunnanhallituksessa kaatoi valtuuston lisätalousarviopäätöksen

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2018:24 arvioinut esteellisyyttä, joka vaikutti kunnanhallituksen valmistellessa lisätalousarviota.

Oikeus katsoi, että valtuuston päättäessä lisämäärärahasta sivistyslautakunnalle, oli asia liittynyt niin kiinteästi opetusryhmän perustamiseen ja siihen liittyvään tilavuokrasopimukseen, että vuokrasopimusyhteys tuli ottaa huomioon arvioitaessa vuokransaajayhtiön toimitusjohtajan esteellisyyttä tämän osallistuessa määräraha-asian käsittelyyn kunnanhallituksen kokouksessa.

Oikeuden päätös on hyvä muistutus siitä, että esteellisyyden arvioinnissa ratkaisevaa on aina kokonaisuuden arviointi – mistä päätöksessä tosiasiassa päätetään ja mitkä ovat päätöksen tosiasialliset vaikutukset. Päätöksen valmisteluvaiheissa tapahtuneet virheet rasittavat myös lopputulosta.

Myös asian otsikoinnille annettiin merkitystä. Valtuuston lisämäärärahaa koskevan pöytäkirjan asiaotsikon mukaan päätös koski opetusryhmän perustamista X Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–15, minkä valittaja totesi osoittavan, mistä päätöksessä itse asiassa oli ollut kysymys.

Asian käsittely kunnassa

Valituksenalainen lisätalousarviopykälä on käsitelty valtuuston pöytäkirjassa otsikon ”Opetusryhmän perustamista X Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–15” alla. Päätöksenteko on kulkenut samalla otsikolla sivistyslautakunnasta kunnanhallituksen kautta kunnanvaltuustoon.

Pöytäkirja on ollut ns. juokseva pöytäkirja, josta käy ilmi kunkin toimielimen käsittely asiassa. Lautakunnassa oli ensin hyväksytty opetusryhmän perustaminen sekä tulevien opetustilojen vuokrasopimus. Lautakunnan hyväksymällä sopimuksella kunta vuokrasi opetustilat X Oy:ltä ja sitoutui maksamaan tilojen vuokran X Oy:n kokonaan omistamalle Z Oy:lle. Vuokran määrä toiminta-ajalta oli noin 11 800 euroa. Lautakuntavaiheessa on pöytäkirjassa nostettu esille, että talousarvioon tulee lisätä yhden pienluokan kustannukset sekä niistä saatavat maksut ja korvaukset.

Kunnanhallitus on tämän jälkeen päättänyt esittää valtuustolle, että se myöntää sivistyslautakunnalle 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan vuodelle 2014. Kunnanhallituksen kokouksessa asian käsittelyyn on osallistunut Z Oy:n toimitusjohtaja, joka oli kunnanhallituksen varapuheenjohtaja. Opetustilojen vuokranmaksu oli siis ohjattu kyseiselle Z-yhtiölle.

Valtuusto on lopulta päättänyt myöntää sivistyslautakunnalle kunnanhallituksen esittämän määrärahan.

Z Oy:n toimitusjohtaja on valtuutettuna osallistunut asian käsittelyyn myös valtuuston kokouksessa.

Hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus eri linjoilla

Oikeusasteet päätyivät arvioimaan päätöksen oikeellisuutta toisistaan poiketen.

Hallinto-oikeus katsoi, että valtuusto oli päättänyt kokouksessaan ainoastaan perusopetuksen osaston kustannuspaikan määrärahasta eikä ollut päätöksellään perustanut opetusryhmää tai vuokrannut sitä varten tiloja. Nämä päätökset oli tehty jo lautakunnassa.

Hallinto-oikeus arvioi, että koska valtuuston päätös ja sitä edeltänyt kunnanhallituksen päätös lisämäärärahan esittämisestä valtuustolle ei ole suoranaisesti liittynyt opetusryhmän perustamiseen ja siitä aiheutuviin kustannuksiin, ei asiassa ollut odotettavissa, että Z Oy:lle olisi lisämäärärahapäätöksestä ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai haittaa. Toimitusjohtajan puolueettomuuden ei hallinto-oikeudessa katsottu myöskään vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tavoin muusta erityisestä syystä. Hallinto-oikeus katsoi, että valtuuston kokouksen päätös ei ollut syntynyt väitetyn esteellisyyden vuoksi virheellisesti.

Valituskirjelmässä korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitettiin, että asiapykälän otsikointi osoitti, mistä lisämäärärahan tarve on johtunut: ”Mikäli kunnan tarkoitus olisi ollut yleensä myöntää sivistyslautakunnalle lisämäärärahaa, olisi asiakohdan otsikointi ja valmistelu tapahtunut toiselta pohjalta”. Asiayhteydestä kävi valittajan mukaan ilmi, että lisämäärärahan tarve on johtunut juuri X Oy:n tiloihin perustettavasta erityisoppilaiden uudesta opetusryhmästä.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut näihin valittajan väitteisiin kantaa ja nähnyt asian toisin kuin hallinto-oikeus. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lisätalousarviota koskevassa ratkaisussa oli ollut kiinteästi kysymys opetusryhmän perustamisesta ja siihen liittyvien kulujen kattamisesta. Oikeudellisessa arvioinnissaan se toteaa, että valtuuston päätöksellä on ollut niin kiinteä yhteys Z Oy:n ja kunnan väliseen sopimukseen, että tuo yhteys tuli ottaa huomioon arvioitaessa esteellisyyksiä. Lisämäärärahalla katsottiin olevan erityistä hyötyä Z Oy:lle. Tästä syystä Z Oy:n toimitusjohtaja oli esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Kunnanhallituksen päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ja valtuuston päätöksen valmistelussa syntynyt muotovirhe rasitti samalla myös valtuuston lopullista päätöstä. Korkein hallinto-oikeus kumosi valtuuston päätöksen lisämäärärahan myöntämisestä sivistyslautakunnalle.

Luottamushenkilön esteellisyys voi vaihdella samassa asiassa

Toimitusjohtaja oli osallistunut asian käsittelyyn sekä valtuustossa että kunnanhallituksessa.

Luottamushenkilön esteellisyys voi vaihdella riippuen siitä, missä toimielimessä hän asian käsittelyyn ottaa osaa.

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen läheistään. Silloin kun valtuutettu osallistuu asian käsittelyyn muussa toimielimessä, sovelletaan häneen kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyyssäännöksiä.

Luottamushenkilö on kunnanhallituksessa esteellinen muun muassa silloin, jos hän tai hänen läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosaisena tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden näkemys on tässä tapauksessa ollut, että lisämäärärahapäätöksessä on ollut kysymys tosiasiallisesti opetusryhmän perustamisesta – sen kustannuksista ja opetustiloihin liittyvien kustannusten kattamisesta. Tästä syystä oikeus on katsonut vuokransaajayhtiön toimitusjohtajan esteelliseksi valmistelemaan valtuuston päätöstä kunnanhallituksessa. Vuokran vastaanottavalle yhtiölle oli odotettavissa hyötyä valtuuston päätöksen johdosta, ja tämä hyöty oli erityistä, taloudellista hyötyä.

Muuta huomionarvoista tapauksesta

Valittajaa on kunnan ratkaisuissa kismittänyt varsinaisesti muut seikat kuin kunnanhallituksen jäsenen esteellisyys ja lisämäärärahakysymys. Hän halusi kyseenalaistaa opetusryhmän perustamiseen liittyvän päätöksen lähtökohdat. Mahdollisuutta tähän ei ennen valtuuston päätöstä ollut, koska lautakunnan tuohon päätöksen osaan oli annettu muutoksenhakukielto.

Valittaja on valituksessaan kritisoinut kunnan menettelyä siitä, että kunta on niputtanut eritasoisia päätöksiä samaan pykälään, mistä on seurannut, että asiaa on pidetty valmisteluna aina valtuuston päätökseen asti. Tästä syystä asian varsinainen ”pihvi” eli opetusryhmän perustaminen, on jäänyt vaille muutoksenhakuoikeutta.

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan todennut kunnan antaneen erheellisen muutoksenhakuosoituksen lautakunnan päätöksestä. Sen mukaan sivistyslautakunnan päätös on ollut valituskelpoinen opetusryhmän perustamisen sekä kunnan ja X Oy:n välisen sopimuksen hyväksymistä koskevin osin. Hallinto-oikeus toteaakin, että sivistyslautakunnan päätös ei ollut tullut lainvoimaiseksi ja siitä tulee voida tehdä oikaisuvaatimus. Tätä hallinto-oikeuden näkemystä korkein hallinto-oikeus ei muuttanut.

Lisää aiheesta

• Vuosikirjapäätös KHO:2018:24
  Kunnallisasia – Valtuuston päätös – Kunnanhallituksen päätös – Muu luottamushenkilö – Esteellisyys – Toimitusjohtaja – Valmistelussa tapahtunut virhe – Päätöksen syntyminen virheellisessä järjestyksessä
• Esteellisyys