Sidosyksikkösääntelyn muutosten valmistelu

Pääministeri Orpon hallitus valmistelee muutoksia sidosyksiköitä koskevaan sääntelyyn. Orpon hallitusohjelmassa on useita kirjauksia sidosyksiköiden käytön sääntelyn muutoksiksi. Tutustu kirjauksiin. (kuntaliitto.fi)

Hallitusohjelmassa esitetyt kirjaukset tarkoittaisivat toteutuessaan merkittäviä muutoksia kuntakonsernien omistusrakenteisiin ja palveluiden järjestämisen mekanismeihin. Muutokset eivät etene ennen kuin lainsäädännöstä vastuussa oleva työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) on valmistellut muutoskirjaukset hallituksen esityksen muotoon ja esitys on käsitelty eduskunnassa. 

Markkinaoikeuden oikeuskäytäntö valaisee sidosyksikköjä koskevaa tulkintaa

Markkinaoikeus on KKV:n esityksestä ratkaissut 15.3.2024 asian MAO 154/2024, joka koski hyvinvointialueen sidosyksikköostoa Sarastia Oy:ltä. Markkinaoikeus katsoi, että Sarastia ei ollut hyvinvointialueen sidosyksikkö puuttuvan määräysvallan vuoksi. Ratkaisu ei ole vielä lainvoimainen.

Tapauksessa hyvinvointialue oli omistanut yhtiöstä 0,04 prosentin osuuden. Markkinaoikeus katsoi ratkaisussaan, että hyvinvointialueella ei ollut määräysvaltaa yhtiössä edes, kun yhtiön erilaisten päätöksentekomekanismeja ja -elimiä tarkasteltiin kokonaisuutena. Hankintayksiköllä ei ole ollut niiden kautta mahdollisuutta vaikuttaa ratkaisevasti yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Hankintayksikkö ei ollut myöskään tosiasiallisella toiminnallaan osakkeenomistajana osoittanut 
käyttävänsä yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa yhtiössä. 

Markkinaoikeus on antanut myös kaksi muuta ratkaisua (MAO 353/2024 sekä MAO 500/2024) vuoden 2024 aikana, joissa se katsoi, ettei omistajalla ollut laissa edellytettyä määräysvaltaa yhtiöönsä.

Ratkaisujen myötä sidosyksiköiden omistajien on tarpeen analysoida oma todellinen määräysvaltansa sidosyksiköiksi katsomissaan yhtiöissä. 

Sääntelymuutoksen vaikutukset arvioinnissa 2024

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) selvitti sidosyksiköiden käyttöä Suomessa TEM:n pyynnöstä. KKV:n selvitystyö oli jaettu kahteen osaan:

• Ensimmäisessä vaiheessa (syksy 2023) tarkasteltiin erityisesti sidosyksiköiden määrää Suomessa, niiden käyttöä, niihin liittyviä omistussuhteita ja yksiköiden toimintaa toimialakohtaisesti. KKV:n selvityksen ensimmäinen osa julkaistiin 19.1.2024. 
• Toisessa vaiheessa (kevät 2024) tarkasteltiin hallitusohjelmakirjausten vaikutuksia, erityisesti, mitä vaikutusta sillä olisi, että vähimmäisomistusosuutta rajoitettaisiin 10 %:iin.  KKV:n selvityksen toinen osa julkaistiin 13.6.2024.

Ensimmäisen vaiheen selvityksen mukaan sidosyksikkötarkastelujen tietopohjassa on kehitettävää

Tarkastelun tietolähteenä on käytetty 133 suurimman kunnan ostolaskutietoja, joiden volyymi kattaa 80% Suomen kuntien asukasluvusta. Näiden suurimpien kuntien ja joidenkin muiden julkistoimijoiden ostot sidosyksiköiltä ovat KKV:n aineistossa noin 1,7 miljardia euroa. Määrä on maltillinen julkisuudessa aiemmin esitettyihin lukuihin nähden. 

KKV toteaa ensimmäisen vaiheen selvityksessään, että sidosyksikköomistuksissa on selviä toimialakohtaisia eroja. KKV:n alustavien johtopäätösten mukaan vähimmäisomistusrajalla on keskenään erilaisia vaikutuksia eri toimialoille.

Toisen vaiheen selvityksen mukaan omistusrajaus nostaisi kuntien kustannuksia

Selvityksessä KKV on tunnistanut, että hallitusohjelmassa esitetyn 10 prosentin vähimmäisomistusosuuden seuraukset kohdistuisivat erityisesti pieniin ja keskisuuriin kuntiin sekä hyvinvointialueisiin. Näiden palveluiden tuottamiskustannukset nousisivat. KKV on lisäksi katsonut, että esitetty vähimmäisomistusosuus sidosyksiköissä ei ota huomioon eri toimialojen, alueiden ja erilaisten hankintayksiköiden ja sidosyksiköiden eroja.

KKV:n selvityksen mukaan muutos ei johtaisi suoraan siihen lopputulokseen, että sidosyksiköiltä ostamisen sijaan kunnat siirtyisivät ostamaan palveluita markkinoilta. Tämä lopputulos markkinoilta ostamisesta on ollut oletuksena hallitusohjelmakirjauksen taustalla. Kaksi muuta lopputulosta, toimiala- ja palvelukohtaisesti, voisivat olla myös, että:

1. Sidosyksikön ja hankintayksikön toiminta ei lainkaan muutu. Suomalaisista sidosyksiköistä 85 prosentissa on enintään 10 omistaa. Näissä omistusosuuksien muutos omistajien kesken mahdollistaisi sidosyksikössä järjestämisen jatkamisen.
2. Kunnat palauttavat sidosyksikössä järjestetyt toiminnot omaksi toiminnaksi. Uusi järjestäminen voisi toteutua uusien, pienempien sidosyksiköiden muodossa. Pienemmät sidosyksiköt tai täysin omana toimintana järjestäminen kuitenkin nostaisi julkisen sektorin kustannuksia, sillä nykyiseen nähden ostamisen määrä- ja skaalaedut menetettäisiin. 

KKV esittää yhtenä ratkaisuna, että 10 prosentin vähimmäisomistusosuutta ei sovellettaisi jonkin liikevaihtorajan alittaviin sidosyksiköihin. Tämän ehdotetun ratkaisun myötä sidosyksiköiden tulisi jossain määrin olla tarpeen rajoittaa toimintaansa, mutta palveluiden järjestäminen sidosyksiköissä olisi mahdollista pienemmässä mittakaavassa.

Hankintalakityöryhmän työ jatkuu marraskuuhun

Hankintalakityöryhmä käsittelee sidosyksikköasiaa marraskuun 2024 loppuun saakka. Tämän jälkeen TEM viimeistelee lakiluonnoksen, joka on tarkoitus lähettää lausunnoille alkuvuonna 2025. Lausuntokierrokselle varattaneen aikaa kahdeksan viikkoa ja lausuntovaiheen on tarkoitus muodostua osaksi sääntelymuutoksen vaikutusten arviointia. Hallituksen esityksen tulisi olla eduskunnan käsittelyssä syksyllä 2025.

Mikä on sidosyksikkö?

Sidosyksikkö on kunnan oman toiminnan järjestämisen tapa. Sidosyksikkö on erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, jonka kunta omistaa kokonaan tai osittain. Nykysääntelyn mukaan omistusosuudelle ei ole asetettu vähimmäisrajaa. 

Sidosyksiköltä tehdyt hankinnat eivät kuulu hankintalain piiriin. Ne eivät siten ole ”hankintaa”, vaan toiminnan järjestämistä.

Ratkaisevaa sen arvioinnissa, onko kyseessä sidosyksikkö vai ei, on kunnan yksikköön käyttämä määräysvalta. Määräysvaltakriteerin täyttymiseksi kunnan tulee käyttää yksikköön vastaavaa määräysvaltaa kuin omiin toimipaikkoihinsa. Määräysvallan tulee ilmetä muodollisesti (esimerkiksi yhtiön perustamisasiakirjoissa) sekä toiminnallisesti (kunnan tulee myös käyttää omaamaansa määräysvaltaa). Määräysvallan täyttymiseksi kunnan tulee kyetä vaikuttamaan ratkaisevasti sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin.

Sidosyksikköaseman kannalta on olennaista myös, että sidosyksikön toiminta kohdistuu omistajiinsa (määräysvallan käyttäjiin). Siten sidosyksikkö ei voi myydä tuotteitaan muille kuin omistajille kuin rajatusti, eikä toimia markkinoilla. Sidosyksikköä ei myöskään voi omistaa muut kuin julkiset tahot, joten yksityinen omistus ei ole sidosyksiköissä sallittu. 

Lain mukaan:

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 15 §:n mukaan lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.
 

Aiheesta lisää

Webinaari 10.12.2024: Sidosyksiköiden omistaminen muuttuu - merkittäviä vaikutuksia kuntien toimintaan

Kuntaliitto vetoaa hallitukseen: Suunnitelmaa kuntien sidosyksikköjen sääntelystä tulee arvioida uudelleen
Tiedote 19.1.2024

Yli 80 kunnan kunnanjohtajat ympäri Suomen vetoavat hallitukseen: In house -yhtiöiden käytön rajaamisessa katastrofin ainekset
Tiedote 19.9.2024