Purkamisen sääntely kirvoitti lain valmistelun yhteydessä lukuisasti kommentteja. Toisaalta esiintyi näkemyksiä, joiden mukaan ilmastonmuutoksen hillintä edellyttäisi lisää keinoja edistää rakennuskannan pitkäikäisyyttä ja rajoittaa rakennusten purkamista. Toisaalta kiertotalouden katsottiin edellyttävän purkamisen yhteydessä syntyvän materiaalin ja purettavista rakennuksista irrotettavissa olevien rakennusosien uudelleen käyttöä ja kierrätystä. Keskustelua käytiin myös siitä, kuinka rakennuksen omistajalle tilanteet, joissa rakennuksen suojelua harkitaan, voivat niiden kohtuuttomasti pitkittyessä muodostua hankaliksi. Rakennuksen omistajalle syntyy epätietoisuutta, kannattaako omistajan investoida rakennuksen korjauksiin ja ylläpitoon. Yleisenä yhteiskunnallisena kysymyksenä nähtiin 2000-luvulla kiihtynyt kehitys, jossa yhä useampi alue ja kunta enemmän tai vähemmän autioituu ja rakennuskantaa jää vaille käyttöä.

Eduskunnassa syntynyt purkamisluvan edellytyksiä koskeva rakentamislain 56 § on eräänlainen kompromissi. Pykälän ensimmäisen momentin 1 kohta säilyi hallituksen esityksen mukaisena. Purkamisluvan edellytyksenä 1 kohdan mukaan on, ettei purkaminen aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Kaavassa suojellun rakennuksen purkaminen aiheuttaisi haittaa kaavan toteuttamiselle, todetaan hallituksen esityksen perusteluissa. Rakennuksen purkamisen edellytykset liittyvät nykyisen lain mukaisesti rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne- tai kauneusarvojen arvioimiseen. Rakennuksia koskevassa suojeluharkinnassa sovelletaan rakennusperintölain 8 §:ssä säädettyjä kriteerejä, jotka kattavat muun muassa rakennuksen historialliset ja rakennustaiteelliset arvot. Valtaosin rakennusten suojelu perustuu kaavoitukseen. Rakennusperintölain (498/2010), ja sitä edeltävien vastaavien lakien (laki kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelusta 572/1964) ja rakennussuojelulaki 60/1985) nojalla on suojeltu yhteensä alle 350 kohdetta. Lisäksi valtion omistamien rakennusten suojelusta annetulla asetuksella (480/1985) ja sitä edeltäneillä asetuksilla on suojeltu vajaat 800 rakennusta. Asemakaavalla suojeltuja rakennuksia on arvioitu olevan noin 20 000. Kirkkojen suojelusta säädetään kirkkolainsäädännössä. Uusi kirkkolaki (652/2023) on tullut voimaan 1.7.2023. Kirkollinen rakennus, joka on rakennettu ennen vuotta 1917, on lain nojalla suojeltu. Tätä myöhemmin käyttöön otetun kirkollisen rakennuksen suojelusta päättää kirkkohallitus. Myös ortodoksiset, ennen vuonna 1917 rakennetut kirkot ovat suojeltuja (L ortodoksisesta kirkosta 985/2006). Unescon maailmanperintöstatus ei itsessään ole suojeluinstrumentti, vaan maailmanperintöluetteloonkin hyväksyttyjen kohteiden ja luetteloon ehdotettavien kohteiden suojelu tapahtuu kansallisen lainsäädännön kautta.

Lain 56 §:n 1 momentin 2 kohta säilyi hallituksen esityksen mukaisena. Kaikkien purkamislupaa edellyttävien rakennusten purkamisen edellytyksenä on, ettei purkaminen vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Kaavan tai lain nojalla suojellun rakennuksen purkaminen edellyttää normaalisti poikkeamislupaa tai kaavan muuttamista. Tulkintaa ja soveltamisongelmia aiheuttavat kohteet, joita ei ole suojeltu, mutta joilla nähdään olevan suojeluarvoja esimerkiksi rakennusperintöinventointien tai muiden asiantuntija-arvioiden kautta. Valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevan RKY-inventoinnin (2009) huomioon ottamista kaavoituksessa ja lupamenettelyssä selkeyttämään on laadittu ympäristöministeriön ylijohtajan allekirjoittama muistio (2.4.2020). Muistiossa todetaan, ettei valtakunnallisilla alueidenkäytön tavoitteilla ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia yksittäisen rakennusluvan, poikkeamisluvan tai suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytyksiin maaseudulla tai muualla. Alue- tai kohdekohtaiset oikeusvaikutukset yksittäiseen rakennushankkeeseen tai maankäyttöön muutoin syntyvät kaavoitusprosessissa eri kaavatasojen sisältövaatimuksiin perustuen tai rakennusperintölain mukaisessa suojelumenettelyssä. Kaavoituksen tehtävänä on sovittaa yhteen eri tavoitteita siten, että valittu vaihtoehto edistää mahdollisimman hyvin valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Ratkaisut on muistion mukaan pyrittävä hakemaan sillä tavoin ja niistä vaihtoehdoista, joissa – mikäli mahdollista – kaikki sovellettavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet voivat toteutua. Ristiriitatilanteissa on tehdyt valinnat perusteltava. Suojelutavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavien päätösten taloudelliset vaikutukset tulevat käsitellyiksi kaavoituksen osalta arvioitaessa kaavaratkaisun kohtuullisuutta maanomistajan kannalta tai rakennussuojelumenettelyssä.

Pakollisella lausuntomenettelyllä pyritään turvaamaan purkamislupatilanteissa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden toteutumista. Rakentamislain 66 § koskee lausunnon pyytämistä purkamis- ja maisematyöluvasta sekä rakentamisluvasta. RKY-alueelle sijoittuvasta kohteesta ei tarvitse pyytää museoviranomaisen lausuntoa, jos alueella on asemakaava tai sellainen yleiskaava, jota voidaan käyttää suoraan rakentamisluvan perusteena, ja kaavassa on otettu huomioon rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot. Rakentamislain 67 § koskee vuorostaan lausuntoa poikkeamisluvasta sekä rakentamisluvasta suunnittelutarvealueelle sijoittuvan rakennuspaikan osalta. Museoviranomaisen lausunto pitää muun muassa pyytää, jos lupaa haetaan kohteeseen tai alueelle, joka kuuluu valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön.

Myös purkamista koskevalla ilmoitusmenettelyllä tähdätään siihen, ettei suojelutavoitteita perusteettomasti sivuuteta. Purkamisesta ilmoittaminen koskee tilanteita, joissa purkamiseen ei tarvita lupaa (RakL 55.3 §). Jos purkamisilmoitus koskee esimerkiksi RKY-kohdetta, tulee rakennusvalvontaviranomaisen tiedottaa siitä kunnanhallitukselle ja ELY-keskukselle. Kunnanhallitus voi asettaa rakennuskiellon ja sitä kautta saattaa purkamisen hyväksyttävyyden harkintaan. ELY-keskus voi tehdä omasta aloitteestaan rakennusperintölain mukaisen suojeluesityksen, josta se sitten päättää. Purkamisilmoituksesta tiedottamisesta säädetään MRA 67 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennusasetusta ei ole kumottu, vaan asetus jää alueidenkäyttölain (752/2023) voimaantulosäännöksen kautta toistaiseksi voimaan. Kaikista purkamislupapäätöksistä pitää myös lähettää tieto ELY-keskukselle (MRA 69 §).

Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietinnön kautta hyväksytyksi tullut muutos hallituksen esitykseen verrattuna sisältyy rakentamislain 56 §:n 2 momenttiin. Purkamisluvan edellytyksenä olevaa kaavoituksellisen haitattomuuden kieltoa 1 momentin 1 kohdassa ei sovelleta, jos purettava rakennuskohde sijaitsee alueella, jolla rakennukset ovat menettäneet suurimman osan arvostaan. Purkamisen edellytyksenä on tällöin, että purkaminen johtaa merkittävään purkumateriaalien uudelleenkäyttöön tai kierrätykseen. Momentin tarkoituksena on edistää kiertotaloutta tilanteissa, joissa rakennus on purettava ja rakennus sijaitsee momentin tarkoittamalla, taloudellisesti taantuvalla alueella. Purkamisen olisi tällöin johdettava merkittävään purkumateriaalien uudelleenkäyttöön. Valiokunta halusi muutoksella täsmentää kiertotalouden tavoitteita edistävää momenttia niin, että taantuvilla alueilla purkaminen sallitaan kunnan kaavoitusintressien estämättä. Säännöksen perusteella ei voida kuitenkaan myöntää lupaa kokonaisen alueen purkamiseen. Säännös ei myöskään sivuuta 1 momentin 2 kohdan mukaista edellytystä, jonka mukaan purkaminen ei saa vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Jos kunnassa harkitaan, että esimerkiksi RKY-inventoinnin kautta purettavaksi aiotulla kohteella on suojeluarvoja, on kunnalla mahdollisuus määrätä alueelle yleiskaavan tai asemakaavan laatimista tai muuttamista koskeva rakennuskielto. Rakennuskieltoa koskevassa kunnan päätöksessä pitäisi silloin tuoda esiin, että kiellon tarkoituksena on turvata kiellon aikana purettavaksi aiotun kohteen säilyttäminen, jotta kohteen suojeluarvot voitaisiin tarkemmin selvittää. Jos kunta ei rakennuskieltoa aseta, eikä myöskään ELY-keskus purkamisilmoituksen saatuaan reagoi määräämällä vaarantamiskiellon, on se normaalisti osoitus siitä, ettei purkaminen vaikeuta 1 momentin 2 kohdan tarkoittamalla tavalla suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Alue, jolla sijaitsevat rakennukset ovat menettäneet suurimman osan arvostaan, voi olla laajuudeltaan vaihtelevan kokoinen. Suomessa on kuntia, joissa rakennusten arvon kehitys on ollut kauttaaltaan negatiivinen jo pitempään. Ilmiö näkyy paitsi laskevina kiinteistöjen ja rakennusten kauppahintoina myös siten, että rakennusten tarpeellisiinkin korjauksiin on vaikea saada rahoitusta. Myös kasvupaikkakunnilla tapahtuu alueiden eriytymistä, joka on viime vuosina vain kiihtynyt. Yhden ja saman kaupunginosankin sisällä voi olla yhtä aikaa osa-alueita, joilla kiinteistöjen arvo on säilynyt ja toisaalta osa-alueita, joilla arvo on laskenut. Mitään kategorista alueiden välistä rajaa on vaikea määrittää.

Purkamisen edellytyksiä koskeva rakentamislain 56 § on hiukan kryptinen. Säännös ei ole muuttanut miksikään nykyistä tilannetta, jossa purkamisluvan estyminen liittyy rakennuksen suojeluarvoihin. Ja suojelu vuorostaan tapahtuu valtaosin kunnan kaavoitusinstrumentilla. Jos purettavaksi aiottua kohdetta ei ole suojeltu, eikä kunnalla ole mitään todellista aikomusta lähteä kohdetta suojelemaan, ei purkaminen yleensä voi aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle (1 momentin 1 kohta), ellei sitten ELY reagoi. Tällöin ei ole mitään todellista tarvetta lähteä arvioimaan, täyttyykö 2 momentin kiertotaloutta koskevat reunaehdot, joilla 1 momentin 1 kohta syrjäytyy. Rakentamislain soveltamiskäytännön toistaiseksi puuttuessa vaikuttaisi siltä, että 2 momentin poikkeussäännös, joka ikään kuin sivuuttaa kunnan kaavoitusmonopolia, jää harvoin käytettäväksi. Tämä johtuu osin jo siitä, että haja-asutusalueilla purkaminen harvoin edellyttää lupaa. Kaikissa purkamislupaa edellyttävissä tilanteissa on joka tapauksessa selvitettävä edellytykset huolehtia käyttökelpoisten rakennusosien uudelleen käyttämisestä (RakL 56.3 §).

Kunnan rooli ja dokumentoidun tahtotilan merkitys lähteä kohdetta yksityiskohtaisella kaavalla suojelemaan ilmenee lukuisista korkeimman hallinto-oikeuden purkamislupia koskevista päätöksistä. Viime vuosilta voi nostaa esiin niin sanotussa jaostoplenum-kokoonpanossa ratkaistun vuosikirjapäätöksen KHO 2021:185 ja vuosikirjapäätöksen KHO 2021:82. Jaostoplenum-päätöksessä KHO 2021:185, joka oli äänestys 5 – 4, oli kysymys RKY-alueelle sijoittuvasta Valkeakosken Säterin tehdasalueesta ja siellä olevien 18 tehdasrakennuksen ja rakennelman purkamisesta, lukuun ottamatta voimalaitoksen tiilipiippua. Uudehkossa, vuonna 2017 hyväksytyssä maakuntakaavassa oli aluerajaus RK ja siihen liittyvä suunnittelumääräys. Määräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa rakentamisessa ja käytössä oli varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Vuonna 2020 nähtävillä olleessa osayleiskaavaehdotuksessa ei rakennuksia ja rakennelmia osoitettu suojeltaviksi. Ehdotuksen yleismääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön alueet tuli ottaa huomioon tarkemmassa maankäytön suunnittelussa. Kaupungin taholta ilmaistiin selkeästi, ettei kaupungilla ollut aikeita lähteä rakennuksia suojelemaan asemakaavalla. Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön johtopäätöksenä oli, ettei purkamisluvan myöntämiselle ollut kaavoituksesta johtuvaa estettä. ”Kunnalla on harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan”, on päätökseen kirjattu. Rakennustarkastajan myöntämästä purkamisluvasta haki muutosta ELY-keskus, joka ei ollut käynnistänyt rakennusperintölain mukaista suojelua. Enemmistön kantaan vaikutti paitsi kunnan haluttomuus laatia alueelle suojelukaava, myös rakennusten merkittävästi heikentynyt kunto (mm. tulipalon johdosta) ja vaikeudet löytää käyttäjää, joka olisi voinut lähteä ylläpitämään ko. teollisuusrakennuksia. Tapauksessa KHO 2021:82 haettiin purkamislupaa vapaa-ajan rakennuksen ja talousrakennuksen purkamiseen Oulussa. Vapaa-ajanrakennus pihapiireineen oli arvotettu vuonna 2016 päivitetyssä maakunnallisessa inventoinnissa maakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön kohteeksi sekä mainittu vuonna 2017 voimaan tulleessa vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksen liitteenä olevassa kohdeluettelossa. Vuoden 1981 asemakaavassa rakennuksia ei ollut suojeltu. Yksinomaan sitä, että kaupunki oli vuonna 2019 käynnistänyt kulttuuriympäristöä koskevan teemayleiskaavan laadinnan, ei KHO:n mukaan voitu pitää osoituksena kaupungin pyrkimyksestä ratkaista rakennusten suojelua koskeva asia kohtuullisessa ajassa. Lopputuloksena oli, ettei rakennusten purkamiselle ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä esteitä.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti purkamisluvan myöntämisen edellytyksiä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa rakentamisluvan mukainen rakentaminen edellyttää rakennuksen purkamista. Asiasta säädetään sijoittamisen edellytyksiä asemakaava-alueella koskevan 44 §:n 2 momentissa. Tarkalleen vastaavaa säännöstä ei sisälly rakentamislain 45 §:n säännökseen, joka koskee muualla kuin asemakaava-alueella tapahtuvaa sijoittamisen edellytyksiä. Sijoittamisen eräänä edellytyksenä muualla kuin asemakaava-alueella on kuitenkin, ettei rakentaminen vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä (RakL 45 §:n 1 mom:n 9 kohta). Jos rakentamisluvan myöntäminen uudelle rakennukselle asemakaava-alueen ulkopuolella tarkoittaisi samalla olemassa olevan rakennuksen purkamista ja voisi vaikeuttaa em. arvojen säilyttämistä, voisivat rakentamisluvan edellytykset jäädä täyttymättä. Käytännössä tällaisia tilanteita voisi syntyä harvoin.

3.4.1 Asemakaavan ajanmukaisuus suhteessa purkamislupaan

Asemakaavojen ajanmukaisuudesta säädetään alueidenkäyttölain 60 §:ssä. Asiallisia muutoksia nykyiseen verrattuna ei ole tehty. Kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Rakentamislakia koskevan hallituksen esityksen mukaan asemakaavan ajanmukaisuus voi nousta kysymykseksi purkamislupaa harkittaessa muun muassa yleispiirteisen kaavan ohjausvaikutuksen tai kulttuuriympäristön arvoja koskevan inventoinnin perusteella ja voidaan olla tilanteessa, jossa on syytä ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneen asemakaavan uudistamiseksi (HE 139/2022 vp s. 189). Tapauksessa KHO 12.12.2008 t 3237 kulttuurihistoriallisesti merkittävä huoltoasemarakennus oli vuonna 2008 vahvistetussa maakuntakaavassa osoitettu rakennussuojelukohteeksi. Alueen asemakaava, jossa rakennusta ei ollut osoitettu suojeltavaksi, oli vuodelta 1979. Kunnan velvollisuutena on huolehtia asemakaavojen pitämisestä ajan tasalla ja näissä oloissa purkamisluvan myöntäminen tässä vaiheessa voi merkitä rakennettuun ympäristöön sisältyvien arvojen hävittämistä. Rakennuslautakunnan päätös purkamislupahakemuksen hylkäämisestä saatettiin lopputulokseltaan voimaan.

Laissa oleva oikeusohje asemakaavan ajanmukaisuuden erityisestä arviointimenettelystä koskee laissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin luvan myöntämistä uuden rakennuksen rakentamiseen (AKL 60.2 §). Ajanmukaisuuden arvioinnin erityinen menettely voi tulla kysymykseen, kun uuden rakennuksen rakentamislupa sisältää olemassa olevan rakennuksen purkamisen. Arviointi voi aktualisoitua sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka merkittävältä osalta on edelleen toteuttamatta ja lupaa haetaan sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä.