Rakentamislaki on poistanut erottelun rakennusluvan ja toimenpideluvan välillä. Luvan nimenä on rakentamislupa. Rakentamislupa käsittää rakennusten lisäksi myös muita kuin arkikielessä rakennuksiksi miellettäviä kohteita. Muina lupamuotoina on rakentamislaissa maisematyölupa ja purkamislupa. Poikkeamisluvalla on mahdollisuus poiketa rakentamislaista ja sen nojalla annetuista säännöksistä, ei kuitenkaan kelpoisuusvaatimuksista, tonttijaosta, maisematyöluvan tarpeesta eikä lain 46 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetystä asemakaavan laatimista koskevista sijoittamisluvan edellytyksistä suunnittelutarvealueella.
Rakentamisen luvanvaraisuuden perussäännös on lain 42 §. Pykälän 1 momentti sisältää 8-kohtaisen, täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta tavoittelevan luettelon, mitkä uudet rakennuskohteet edellyttävät aina rakentamislupaa kaikissa kunnissa. Näitä 1 momentissa tarkoitettuja rakentamishankkeita kunta ei voi vapauttaa luvanvaraisuudesta rakennusjärjestyksellä. Rakentamislaki on poistanut ilmoitusmenettelyn. Monissa kunnissa on saatujen kokemusten kautta ilmoitusmenettelystä luovuttu jo aiemmin. Ilmoitusmenettely ei useinkaan ole johtanut toivottuun viranomaistyöhön kuluvan ajan vähenemiseen. Hankkeisiin ryhtyvien kannalta ilmoitusmenettelyn etuna on ollut pienemmät viranomaismaksut. Koska rakentamislaki nostaa lupakynnystä ja poistaa luvanvaraisuudesta monia vähäisempiä hankkeita, poistuu niiltä myös viranomaisen perimät rakennusvalvonnan maksut. Kiinteistöverotuksen piiriin ne kuitenkin usein kuuluvat. Ensin käydään läpi itse lupajärjestelmä ja luvanvaraisuuteen liittyviä seikkoja. Lupien edellytyksiä tarkastellaan erikseen luvussa 3.
2.1.1 Rakentamislupaa aina edellyttävät uudet rakentamiskohteet
Asuinrakennukset koosta riippumatta edellyttävät 42 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakentamisluvan. Ratkaisevaa on käyttötarkoitus, ei rakennuksen koko. Jo aiemman lainsäädännön aikana on toisinaan jouduttu tulkitsemaan, milloin on kyseessä asuinkäyttö esimerkiksi suhteessa talousrakennukseksi luokiteltavaan saunaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olennaisena tekijänä on ollut keittomahdollisuus eli hella, olkoonkin että tapauksissa on usein ollut kysymys rajanvedosta talousrakennusta koskevasta ranta-alueen suunnittelutarpeen puuttumisesta suhteessa loma-asumiseen (esim. KHO 2004:3). Myös rakentamislain soveltamisessa lähtökohtana asumista määriteltäessä voi pitää tosiasiallista ruoan laittamismahdollisuutta. Takka ei ole hella. Väistämätöntä on, että myös jatkossa tulkintoja joudutaan hakemaan ja viime kädessä selvittelemään jatkuvan valvonnan toimin kohteen todellista ja pysyväisluonteista käyttötarkoitusta.
Rakennusjärjestyksissä on usein määräyksiä saunarakennuksen enimmäiskoosta, millä myös pyritään estämään saunarakennuksiksi nimitettyjen kohteiden muuttuminen lomarakennuksiksi. Sauna edellyttää väistämättä tulisijaa. Pelkästään tulisija ei tee kohteesta asuinrakennusta. Huomiota on kiinnitettävä esimerkiksi tilajärjestelyyn. Jos saunomiseen osoitetut tilat, pesutilat mukaan luettuna, muodostavat rakennuksen kokonaistiloista vain pienen osan niin, että valtaosa rakennuksen pinta-alasta on suunniteltu yöpymisen mahdollistavaksi, on se indisio muusta kuin saunarakennuksesta. Ratkaisussa KHO 2021:137 ei yksinään se seikka, että rakennuksen eri osissa oli erilliset tulisijat ja hormit, ollut peruste tulkita rakennuksen käyttötarkoitusta muuksi kuin saunarakennukseksi. Sauna-, pesu- ja pukeutumistilojen osuus oli hieman yli 50 prosenttia ja takkatuvan vähän alle 50 prosenttia. Rakennuksessa ei ollut keittiötiloja, sähköliityntää tai juoksevaa vettä. Rakennus oli rantasauna.
Kooltaan vähintään 30 neliömetriä tai 120 kuutiometriä oleva rakennus vaatii 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rakentamisluvan. Luvanvaraisuus ratkeaa yksinomaan em. kokorajojen kautta. Mitään merkitystä sillä, mihin vähimmäiskoon ylittävää rakennusta käytetään, ei ole. Rakennuksen määritelmä sisältyy lain 2 §:ään. Liikuteltava katettu, seinillä ja omalla sisäänkäynnillä varustettu kohde, joka ylittää kokorajan, voi olla tämän kohdan perusteella luvanvarainen, jos se liikuteltavuudesta huolimatta on tarkoitettu pysytettäväksi paikallaan ja sitä voidaan em. ominaisuuksiensa puolesta pitää rakennuksena. Tällainen kohde voi olla esimerkiksi asuntolaiva. Luvanvaraisuus voi syntyä myös muulla perusteella ja koskea kokorajan alittavaakin kohdetta, joka ei ole rakennus. Tarkemmin asiasta säädetään pykälän 2 momentissa. Huomattava kuitenkin on, että rakennuksen käsite on täsmällinen. Kohdetta, joka ei täytä rakennuksen määritelmää (RakL 2 §) ei pidä tulkita rakennukseksi esimerkiksi sen takia, että siltä voitaisiin edellyttää ilmastoselvitystä.
Kooltaan vähintään 50 neliömetriä oleva katos vaatii 3 kohdan mukaan aina rakentamisluvan. Lain ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan katoksessa ei ole kerrosalaa. Esimerkkinä tapaus KHO 26.2.2004 taltio 395: Autokatoksessa ei ollut kerrosalaa, kun se rakennettiin hakemuksesta poiketen niin, ettei siinä ollut enää ovia eikä takaseinää. Paloturvallisuusasetuksessa autosuojaa pidetään avoimena, jos suojan palo-osaston ulkoseinistä vähintään 30 prosenttia on ulkotilaan pysyvästi avointa ja savunpoiston kannalta tarkoituksenmukaisesti sijoitettua aukotusta (PaloA 15 § taulukko 5). Alle 30 neliömetrin suuruiset muut kuin asuinrakentamiskohteet jäävät jatkossa joka tapauksessa luvanvaraisuuden ulkopuolelle, olivat ne rakennuksia tai katoksia, ellei luvan tarve synny esimerkiksi rakentamislain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella (yleisörakennelma) tai 42 §:n 2 momentin joustavan oikeusohjeen perusteella. Mastojen, piippujen, mainoslaitteiden ja energiakaivon luvanvaraisuus määräytyy 1 momentin muiden kohtien perusteella. Luvan tarve on kuitenkin eri asia kuin velvollisuus noudattaa mahdollisia katosten sijoittamista koskevia kaavan ja rakennusjärjestyksen määräyksiä sekä ottaa huomioon rakentamista koskevat olennaiset tekniset vaatimukset. Kaava ja rakennusjärjestys voivat sisältää myös katosten kokoa koskevia määräyksiä.
Yleisörakennelman luvanvaraisuus on 4 kohdassa kiinnitetty henkilömäärään, joka voi rakennelmaa käyttää. Jos yleisörakennelmaa voi käyttää yhtä aikaa vähintään viisi luonnollista henkilöä, vaatii se rakentamisluvan. Yleisörakennelmia ovat esimerkiksi katsomot ja kioskit. Edellytysten täyttyessä voidaan yleisörakennelma luvittaa väliaikaisen rakennuksen luvalla, jolloin luvan myöntämisedellytyksissä on enemmän joustoa.
Maston tai piipun luvanvaraisuus määräytyy 5 kohdassa korkeuden perusteella. Vähintään 30 metriä korkea masto tai piippu vaatii rakentamisluvan. Korkeuden mittaamisesta todetaan lain perusteluissa, että rakentamislupaa edellyttää esimerkiksi vähintään 30 metriä korkea tuulivoimala, jonka lapojen korkeus on yli 35 metriä. Korkeuden kautta määrittyvä lupa antaa mahdollisuuden arvioida maston tai piipun maisemallisia ja kaupunkikuvallisia vaikutuksia. Alle 30 metriä korkealta pientuulivoimalalta voidaan edellyttää lupaa, jos sen rakentamisella on 2 momentin tarkoittamalla tavalla vähäistä merkittävämpää vaikutusta esimerkiksi maisemaan. Yleensä tällaisia vaikutuksia ei pientuulivoimala aiheuta ja muutoinkin 2 momentin soveltamisessa on noudatettava huolellista tapauskohtaista harkintaa.
Myös valaistujen mainoslaitteiden luvanvaraisuus on määritelty 6 kohdassa niiden koon perusteella. Lupakynnyksen ylittää vähintään 2 neliömetrin suuruinen valaistu mainoslaite. Lain perustelujen mukaan valaistulla mainoslaitteella tarkoitetaan lukuisista lampuista koostuvaa sähköistä mainoslaitetta. Luvanvaraisuus ei ulotu esimerkiksi yhdellä valaisimella valaistuun, pellon reunaan sijoitettuun tavanomaiseen mainoslaitteeseen. Asemakaava-alueen ulkopuolella ja asemakaavan liikennealueella tienvarsimainonnasta säädellään liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa (503/2005). Tienvarsimainoksesta on em. lain 52 §:n mukaan ilmoitettava etukäteen ELY-keskukseen. Ilmoitusten käsittely on koko maan osalta keskitetty Pirkanmaan ELY-keskukseen. Ilmoitusvelvollisuus ei kuitenkaan koske kokous-, tiedotus-, huvi-, hää- tai muuta niihin rinnastettavaa tilaisuutta taikka yhteiskunnallista, poliittista tai muuta aatteellista tilaisuutta koskevaa tilapäistä ilmoittelua (52 a §). Ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle on myös rajattu rakennuksessa tai sen läheisyydessä tapahtuva ilmoittelu tai mainonta, joka koskee paikalla harjoitettavaa toimintaa tai siellä myytäviä tuotteita. Valaistun mainoslaitteen 2 neliömetrin suuruus rakentamislaissa tarkoittaa valaistun mainospinnan kokoa. Rakentamislaissa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain tapaan suljettu yksiselitteisesti luvanvaraisuuden ulkopuolelle liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain 52 §:ssä säädettyä. Rakentamislaki ei ole lähtökohtaisesti tarkoittanut lisätä mainoslaitteiden luvitusta vaan sitä selkeyttää. Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettu laki edellyttää jo sinällään, että asemakaava-alueen ulkopuolelle tai asemakaava-alueen liikennealueelle asetettava mainos tai ilmoitus on sijoitettava siten, että se ei vaaranna liikenneturvallisuutta eikä haittaa tienpitoa ja että mainos tai ilmoitus sopeutuu mahdollisimman hyvin ympäristöön. Jos nämä vaatimukset eivät täyty, voi ELY-keskus ilmoituksen perusteella kieltää mainoksen tai ilmoituksen asettamisen tai määrätä asettamiselle tarpeellisia ehtoja. ELY-keskus voi pyytää ilmoituksen johdosta myös kunnalta lausunnon. Rakentamislaki voi johtaa jäykästi tulkiten päällekkäiseen lupa- ja ilmoitusmenettelyyn tienvarsimainonnan osalta asemakaava-alueiden ulkopuolella ja asemakaavan liikennealueella silloin kun kysymyksessä on vähintään 2 neliömetrin suuruinen valaistu mainoslaite. Tätä ei ole varsinaisesti tarkoitettu. Suoraan 2 momentin toiseksi viimeisen virkkeen perusteella ei rakentamislupaa kuitenkaan tarvita, jos toimenpide (esim. valaistu mainoslaite) perustuu alueidenkäyttölain mukaiseen katusuunnitelmaan, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain mukaiseen hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan tai ratalain mukaiseen hyväksyttyyn ratasuunnitelmaan. Rakennusjärjestyksessä ei vähintään 2 neliömetrin suuruisia valaistuja mainoslaitteita voida luvanvaraisuudesta vapauttaa. Oikeuskäytännön perusteella liikenneturvallisuusnäkökohdat on voitu ottaa huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvassa mainoslaitteiden lupaharkinnassa (KHO 2016:122 ja KHO 2016:123).
Energiakaivo edellyttää 7 kohdan mukaan rakentamislupaa. Luvanvaraisuuden kannalta ei ole merkitystä energiakaivon syvyydellä. Uusimman oikeuskäytännön valossa energiakaivoa ei voi sijoittaa pohjavesialueelle (KHO 2019:37 ja KHO 2015:150). Luvituksen kautta voidaan myös ottaa huomioon naapurin oikeutetut intressit ja mahdollisuudet maalämmön hyödyntämiseen. Lähellä maan pintaa sijaitseva lämmönkeräin ei lain perustelujen mukaan lupaa edellytä.
Rakentamislain 42 §:n 1 momentin viimeinen, kahdeksas kohta on edeltäviä seitsemää kohtaa enemmän harkintaa sisältävä. Rakentamislupaa edellyttäväksi on siinä säädetty erityistä toimintaa varten rakennettava alue, josta aiheutuu vaikutuksia sitä ympäröivien alueiden käytölle. Kohta vastaa asiallisesti maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 2 ja 6 kohtia, joiden mukaan toimenpidelupa tarvitaan yleisörakennelmalle sekä säilytys- tai varastointialueelle. Erityistä toimintaa varten rakennettava alue voi olla esimerkiksi kaatopaikka, aurinkopaneelikenttä tai urheilualue, kuten golfkenttä. Myös suurehkot pysäköintialueet voivat luvittua vaihtoehtoisesti tämän kohdan tai sitten toisen momentin kautta. Luvanvaraisuuden harkinnassa korostuvat alueen rakentamisen aiheuttamat vaikutukset alueiden käyttöön esimerkiksi liikenteen tai häiriön aiheutumisen kannalta. Rakentamisluvalla voidaan myös luvittaa alue, jolla varastoidaan väliaikaisesti pilaantumattomia maa-aineksia. Lain perustelujen mukaan tarkoituksena on rakentamislupaa hyödyntämällä helpottaa ja tehostaa kaivettujen maa-ainesten käyttöä luomalla selkeä menettely pilaantumattomien maa-ainesten välivarastoinnille ennen niiden käyttöä. Rakentamislupaa koskevaa menettelyä voidaan soveltaa vain sellaiseen maa-ainekseen, jota ei pidetä jätelain 5 §:ssä tarkoitettuna jätteenä. Tällaisen maa-aineksen käsittelyyn ja käyttöön ei vaadita ympäristölupaa jätteen ammattimaisena tai laitosmaisena käsittelynä. Toiminnanharjoittajan on tarvittaessa selvitettävä maa-aineksen laatu ja kriteerien täyttyminen rakennusvalvonnalle.
2.1.2 Harkinnan ja rakennusjärjestyksen kautta rakentamislupaa edellyttävät uudet rakennuskohteet
Rakentamislain 42 §:n 2 momentin säännös luetellaan MRL 113 §:n kaltaisiin asioihin perustuvat kriteerit, joiden perusteella myös jokin muu kuin 1 momentissa mainittu rakennuskohde voi edellyttää rakentamislupaa. Kriteerit ovat joustavia, mutta osaa niistä yhdistää vaatimus, jonka mukaan rakentamisella on lupakynnyksen ylittääkseen vähäistä merkittävämpää vaikutusta. Vaikutukset, joita vasten niiden merkittävyyttä arvioidaan, voivat liittyä alueiden käyttöön, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön tai ympäristönäkökohtiin. Myös jos rakentaminen edellyttää viranomaisvalvontaa olennaisten teknisten vaatimusten toteutumisen varmistamiseksi tai rakennusvalvonnan on tarpeen valvoa rakennuskohteen rakentamista yleisen edun kannalta, voi uuden rakennuskohteen rakentaminen rakentamislupaa edellyttää.
Rakennusjärjestyksessä kunta voi määrätä, että rakentamislupaa ei kunnassa tai sen osassa tarvita 2 momentissa tarkoitettuun rakentamishankkeeseen, jos rakentamishanketta voidaan pitää vähäisenä. Suoraan 2 momentin toiseksi viimeisen virkkeen perusteella on rakentamisluvasta vapautettu toimenpide, joka perustuu alueidenkäyttölain mukaiseen katusuunnitelmaan, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain mukaiseen hyväksyttyyn liikennesuunnitelmaan tai ratalain mukaiseen hyväksyttyyn ratasuunnitelmaan. Nykyisestä laista poiketen oikeusvaikutteinen kaava ei yksinään poista luvan tarvetta. Muutoksella voi olla vaikutusta muun muassa siltojen ja muiden vesirajalaitteiden luvituksen kannalta. Esimerkiksi silta voi luvittua vähäistä merkittävämpien vaikutusten kautta eikä luvantarve poistu pelkästään oikeusvaikutteisella kaavalla. Usein kuitenkin sillat on otettu huomioon katu- tai liikennesuunnitelmassa, jolloin rakentamislupaa ei tarvita.
Lain perusteluissa tuodaan tavoitteena esiin, että kunta tekisi harkinnan niin sanotun kaatoluokan käyttämisestä rakennusjärjestyksessään eikä tekisi tapauskohtaista harkintaa luvan tarpeesta rakentamishankkeittain. Kaatoluokalla tarkoitetaan 42 §:n 2 momenttia. Vähäisiksi katsottavien hankkeiden tulkinnan kirjaaminen rakennusjärjestykseen lisäisi hankkeeseen ryhtyvän mahdollisuutta ennakoida luvan tarvetta, korostetaan lain perusteluissa. Esimerkkeinä luvanvaraisuudesta vapautettavaksi soveltuvista kohteista mainitaan perusteluissa marjanviljelyn kausihuoneet ja siirrettävät varavoimakoneet. Esimerkiksi tonttien aitaaminen pientaloalueella ei normaalisti aiheuttaisi momentissa tarkoitettua vähäistä merkittävämpää vaikutusta. Tilanne on kuitenkin eri, jos aluetta koskevat kaavan suojelumääräykset tai kysymyksessä olisi muutoin kulttuuriperinnön kannalta merkittävä alue. Toisaalta on syytä huomauttaa, ettei luvanvaraisuudesta vapautuminen poista velvollisuutta noudattaa mahdollisia eri kaavoista tai rakennusjärjestyksestä johtuvia rajoituksia sekä olennaisia teknisiä vaatimuksia. Rakennusjärjestyksen kautta tuleva luvanvaraisuudesta vapautus voi koskea vain 2 momentissa tarkoitettuja rakennuskohteita, ei 1 momenttia eikä 3 momenttia.
Vähäistä merkittävämpää vaikutusta alueiden käyttöön voi syntyä tilanteessa, jossa 1 momentin tarkoittamia, kooltaan alle 30 neliömetrin suuruisia muita kuin asuinrakennuksia ryhdyttäisiin toteuttamaan samalle suurehkolle ja kaavoittamattomalle rakennuspaikalle rykelmittäin. Tällöin mahdollisesti jouduttaisiin arvioimaan tilannetta viime kädessä myös alueidenkäyttölain 16 §:n suunnittelutarvealueen kautta. Jos suunnittelutarvealuetta koskeva sääntely ei tule kysymykseen, ei sovellettavaksi tule rakentamislain 46 § vaan sijoittamisen edellytyksiä arvioidaan lain 45 §:n kautta. Siitä riippumatta, tarvitaanko asemakaavoittamattomalle alueelle toteutettavalle uudelle rakennuskohteelle lupaa tai ei, ei rakentaminen saa aiheuttaa haittaa maakuntakaavassa, yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä annettujen määräysten toteuttamiselle (RakL 45 §:n 10 kohta.). Jos haittaa aiheutuisi, pitää ensin hankkia määräyksestä tarvittava poikkeamislupa (RakL 57 §).
2.1.3 Korjaus- ja muutostöiden luvanvaraisuus
Korjaus- ja muutostöiden sekä laajennusten luvanvaraisuutta säädellään 42 §:n 3 momentissa. Rakennuksen laajentaminen tai sen kerrosalaan laskettavan tilan lisääminen on yleensä yksiselitteisesti todennettavissa, jolloin luvan tarpeesta ei vallitse epäselvyyttä. Mitään neliö- tai vastaavaa rajaa ei säännös sisällä, kuten ei nykyinenkään laki (MRL 125.2 §). Jos kerrosalan lisäys jää alle yhden neliömetrin voi luvan hakeminen olla pelkästään sillä perusteella tarpeetonta. Toisaalta hyväksyttävänä ei voi pitää sitä, että peränjälkeen tilaa lisättäisiin ilman luvan hakemista esimerkiksi puoli neliötä kerrallaan. Lain perusteluissa todetaan, että laajennukseksi tulkitaan rakennuksen vaipan laajentaminen, kerrosalan lisärakentaminen vaipan sisällä sekä rakennettavaksi sallitun kerrosalan lisääminen käyttötarkoituksen muutoksella. Esimerkkeinä mainitaan lisäkerros, omakotitalon lisäsiipi tai ullakkorakentaminen. Terassin tai parvekkeen lasittaminen pientalossa kokonaan umpinaiseksi ja ulkoseinän omaiseksi sekä varustaminen katteella laajentaa rakennuksen vaippaa ja luvittuu jo sillä perusteella. Lasitetun tilan laskeminen kerrosalaan noudattaa kerrosalan laskemisen oikeusohjeita. Kerrosalan laskemista koskeva Ympäristöopas 72 (2000) linjaa, ettei parveketta lasitettaessa parveketta lueta kerrosalaan edellyttäen, ettei lasitus ole ulkoseinän omainen ja että avattavuuden kannalta vähintään 30 prosenttia parvekkeen pystysuorasta, ulkoilmaan rajoittuvasta osasta tulee olla avattavissa. Topten-ohjekortti ARK 04 koskee asuinkerrostalossa olevaa viherhuonetta. Ohjekortin mukaan asuinkerrostalon lämmin tai puolilämmin viherhuone lasketaan kerrosalaan, ellei asemakaava muuta salli. Ilmaisu on hiukan epätarkka, koska kysymys siitä, mikä tila lasketaan kerrosalaan ja mikä ei, perustuu lainsäädäntöön. Asemakaavassa voidaan sen sijaan antaa viherhuonetta varten oma lisäkerrosala.
Rakennuksen rakentamiseen verrattavissa oleva korjaus- ja muutostyö ylittää lupakynnyksen, vaikka rakennus ei kooltansa laajenisi. Sääntely vastaa nykyistä ja luvan tarpeen arviointiperusteina ovat korjaus- ja muutostöiden laatu ja laajuus sekä niiden arvo. Kysymys on rakennuksen käyttöikää uutta rakennusta vastaavasti lisäävistä korjaus- ja muutostöistä. Jos jatkossa alle 30 neliömetrin suuruista, muussa kuin pysyvässä asuinkäytössä olevaa rakennusta korjataan ja muutetaan 42 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, voi se vaatia luvan varsinkin, jos samalla rakennuksen käyttötarkoitus olennaisesti muuttuu. Esimerkiksi alle 30-neliöisen saunarakennuksen muutos lomarakennukseksi on selkeästi rakentamislupaa edellyttävä. Luvanvaraisuus seuraa jo suoraan 42 §:n 3 momentin 3 kohdan perusteella.
Muiden kuin edellä mainittujen korjaus- ja muutostöiden luvanvaraisuus määräytyy joustavien ja väistämättä osin tulkinnanvaraa sisältävien kriteerien kautta. Rakentamislaki kytkee luvanvaraisuuden kuitenkin nykyistä selkeämmin rakennuksen olennaisia teknisiä vaatimuksia koskeviin vaatimuksiin. Myös monissa Suomen rakentamismääräyskokoelman asetuksissa määräysten soveltaminen korjaus- ja muutostöihin on rajattu tilanteisiin, joissa korjaus- ja muutostöistä voi aiheutua toimivalle rakenteelle vaurioita tai vaaroja. Lain 42 §:n 3 momentin mukaan rakennuskohdetta korjattaessa rakentamislupa tarvitaan, jos korjaus kohdistuu vähäistä merkittävämmässä määrin toimenpidealueessa todetun terveyshaitan poistamiseen, toimenpidealueen kantava rakenne on vaurioitunut tai korjaustoimenpiteet voivat vaarantaa rakennuskohteen terveellisyyden tai turvallisuuden. Toimenpidealueella tarkoitetaan rajata luvan tarve vain siihen osaan rakennuskohdetta, jota korjaamistoimenpiteet koskevat. Asumisterveysasetuksen (545/2015) mukaisen terveyshaitan toteaminen kuuluu kunnan terveydensuojeluviranomaiselle. Vaurio voidaan todeta myös muun viranomaisen, rakennuskohteen omistajan tai haltijan toimesta. Lain perustelujen mukaan ne vauriot ja korjaustoimenpiteet, jotka kunnan rakennusvalvontaviranomainen katsoo laajuudeltaan terveyshaittaa vastaaviksi, olisivat luvanvaraisia. Rakentamislupa tarvitaan myös silloin, kun kantava rakenne on vaurioitunut esimerkiksi siksi, että rakenne on murtunut yllättävän kuorman seurauksena. Lupa voidaan tarvita myös silloin, jos itse korjaustoimenpiteet voivat jollakin tapaa vaarantaa rakennuskohteen terveellisyyttä tai turvallisuutta.
Vaikka enintään 30 neliömetrin suuruinen muu kuin asuinrakennus (tai vähäistä merkittävämpää vaikutusta aiheuttamaton muu uusi rakennuskohde) ei rakentamislupaa edellytä, ei siitä seuraa, että alarajan alle jäävä toimenpidealue vapautuisi luvanvaraisuudesta, jos korjaus- ja muutostyöllä on 3 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia. Toimenpidealue voi olla kuinka pieni tahansa ja silti johtaa luvan tarpeeseen. Jos vaikutuksia ei aiheudu, ei lupaa tarvita. Esimerkiksi puhtaasti ylläpitoluontoiset märkätilaremontit, joiden yhteydessä ei ole mitään terveyshaittaa todettu, eivät luvitu, ellei kysymyksessä ole suojeltu sisätila. Sen sijaan laajoilla linjasaneeraushankkeilla on yleensä erilaisia, lupakynnyksen ylittäviä vaikutuksia ja ne voivat myös kohdistua rakennuskohteen olennaisiin ominaispiirteisiin. Ilmanvaihtokoneiden uusiminen, jos toimenpiteeseen ei liity mitään rakennuksen rakenteisiin ulottuvia muutoksia tai kaupunkikuvallisia vaikutuksia, ei rakentamislupaa edellytä. Sama koskee aurinkopaneeleiden ja ilmalämpöpumppujen asentamista, ellei kysymys ole 3 momentin 1 kohdan mukaisesta tilanteesta (suojellut ja vastaavat kohteet) tai 2 kohdasta (voidaan vaikuttaa merkittävästi energiatehokkuuteen jne.).
Rakennuskohteen kaupunkikuvaan, maisemaan tai kulttuuriperintöön vaikuttavien korjausten luvanvaraisuus on kytketty vaikutusten merkittävyyteen. Esimerkiksi tavanomainen julkisivun uudelleen maalaaminen samalla värillä ja saman laatuisella maalilla kuin aiemmin ei lupakynnystä ylitä. Suojellun rakennuksen julkisivun värin muuttaminen lupakynnyksen ylittää ja kynnys voi ylittyä myös muun kuin suojelukohteen värityksen muuttamisella, jos muutos voi vaikuttaa merkittävästi kaupunkikuvaan. On myös huomattava, että 3 momentissa määrättyjä korjaus- ja muutostöitä ei voida rakennusjärjestyksellä luvanvaraisuudesta vapauttaa. Rakennusjärjestyksessä voidaan kuitenkin antaa esimerkiksi aluekohtaista ohjausta rakennusten värityksestä, jolloin ohjeita noudattamalla merkittävää ja lupakynnyksen ylittävää vaikutusta kaupunkikuvaan, maisemaan tai kulttuuriperintöön ei synny. Korjaaminen, joka kohdistuu rakennuskohteen olennaisiin ominaispiirteisiin, edellyttää vaikutuksista riippumatta rakentamislupaa. Esimerkiksi myös ei-suojellussa rakennuksessa voi katemateriaali muodostaa kohteen olennaisen ominaispiirteen, jolloin sen korjaaminen on luvanvaraista.
2.1.3.1 Milloin korjaamiseen tarvitaan aina rakentamislupa
Erikseen on 3 momentissa säädetty kolme tyyppitilannetta, jolloin korjaamiseen tarvitaan aina rakentamislupa. Niitä ovat ensinnäkin kaavan tai lain nojalla suojellun taikka historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaan rakennuksen korjaaminen tai muuttaminen tavalla, jolla on merkittävää vaikutusta rakennuksen suojeltavalle tai rakennustaiteelliselle arvolle. Korjaus- ja muutostyöllä tarkoitetaan suojeltuun osaan rakennusta koskevaa hanketta. Jos rakennuksen julkisivu on suojeltu, ei siihen vaikuttamaton korjaus- ja muutostyö esimerkiksi rakennuksen sisällä edellyttäisi tämän kohdan perusteella rakentamislupaa. Suojelumääräys voi perustua mihin kaavatasoon tahansa. Lain nojalla annettu suojelu voi perustua rakennusperinnön suojelemisesta annettuun lakiin (498/2010), kirkkolakiin (652/2023), ortodoksisesta kirkosta annettuun lakiin (985/2006) tai valtion omistamien rakennusten suojelusta annettuun asetukseen (480/1985). Säännöstä sovelletaan myös kohteeseen, joka kuuluu maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemisesta tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 19/1987) tarkoitettuun Unescon maailmanperintökohteeseen tai sopimuksen tarkoittamaan aieluetteloon. Suomesta maailmanperintöluettelossa on seitsemän kulttuuriperintö- ja luontokohdetta: Vanha Rauma (liitettiin maailmanperintöluetteloon 1991), Suomenlinna (1991), Petäjäveden vanha puukirkko (1994), Verlan puuhiomo ja pahvitehdas (1996), Sammallahdenmäen pronssikautinen röykkiöalue (1999), Struven astemittausketju (2005) sekä Merenkurkun maankohoamissaaristo (2006, laajennuksena Ruotsin Korkeaan Rannikkoon, Höga Kusten). Suomen kansallisessa aieluettelossa on tällä hetkellä rakennusperinnön osalta 13 Alvar Aallon suunnittelemaa kohdetta (Aallon ateljee, Aallon kotitalo, Finlandia-talo, Kansaneläkelaitoksen päärakennus, Kulttuuritalo, Jyväskylän yliopiston kampus, Muuratsalon koetalo, Säynätsalon kunnantalo, Paimion parantola, Seinäjoen hallinto- ja kulttuurikeskus, Sunilan selluloosatehtaan asuinalue, Villa Mairea sekä Kolmen Ristin kirkko). Kysymys on kansallisesta aieluettelosta, johon otettuja kohteita jäsenvaltio voi lähivuosina esittää maailmanperintöluetteloon. Kansallista aieluetteloa päivitetään noin kymmenen vuoden välein.
Momentin ensimmäinen kohta koskee myös rakennuksia, jotka on mainittu valtakunnallisissa tai alueellisissa inventoinneissa tai muissa vastaavissa selvityksissä kulttuurihistoriallisesti arvokkaina rakennuksina. Kohdassa säännelty luvan tarve on sidottu korjaamisen tai muutostöiden laajuuteen. Tavanomainen kunnossapito, kuten esimerkiksi kattohuovan uusiminen, ei lupaa edellyttäisi, todetaan lain perusteluissa. Kaavan yksityiskohtainen suojelumääräys voi kuitenkin tarkoittaa, että myös ylläpitoluonteinen korjaus vaatii rakentamisluvan.
Momentin toinen kohta vastaa kutakuinkin nykyisen lain 126 §:n 3 momentin säännöstä, joka koskee rakennuksen energiatehokkuutta. Kohdassa on kuitenkin ”julkisivun muuttaminen” vaihdettu ”rakennuksen vaippaan” sekä laajennettu korjaus- ja muutostöiden voivan koskea energia- ja ympäristövaikutuksia rakennuksen koko elinkaaren ajan. Rakennuksen vaippaan tai teknisiin järjestelmiin liittyvän korjaus- tai muutostyön luvanvaraisuudella säilytetään tarve huolehtia rakennusten energiatehokkuusdirektiivin (2012/27/EU; 2018/844/EU) mukaisesti energiatehokkuuden parantamisesta, kun rakennusta korjataan. Rakentamislupa tarvitaan korjaus- ja muutostyöhön myös silloin, kun sillä voidaan vaikuttaa merkittävästi rakennuksen koko elinkaaren aikaisiin energia- tai ympäristövaikutuksiin. Kysymys on ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvästä rakennuksen vähähiilisyyden ja elinkaariajattelun huomioon ottamisesta.
Rakennusten energiatehokkuusdirektiivin 7 artikla edellyttää jäsenvaltioilta tarvittavia toimenpiteitä rakennuksia korjattaessa. Kun rakennuksiin tehdään laajamittaisia korjauksia tai muita ko. artiklassa ja direktiivissä tarkemmin määriteltyjä korjauksia, rakennuksen energiatehokkuutta parannetaan sikäli kuin tämä on teknisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti toteutettavissa. Direktiivin vaatimukset pantiin rakennusten korjaus- ja muutostöiden osalta täytäntöön maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella (958/2021). Täsmällisemmin vaatimuksista on säädetty ympäristöministeriön asetuksella rakennuksen energiatehokkuuden parantamisesta korjaus- ja muutostöissä (4/13) ja kyseisen asetuksen muutoksella (2/17). Energiatehokkuuden parantamisvaatimuksesta on suljettu direktiivin tarkoittamalla tavalla osa kohteista. Asiasta säädetään rakentamislain 37 §:ssä. Vaatimusten ulkopuolella ovat muun muassa suojelukohteet ja rakennukset, joita käytetään hartauden harjoittamiseen ja uskonnolliseen toimintaan. Suojelukohteissa energiatehokkuuden parantamisen velvoite rajautuu pois siltä osin, kuin rakennuksen luonne tai ulkonäkö muuttuisi energiatehokkuutta koskevien vähimmäisvaatimusten noudattamisen vuoksi tavalla, jota ei voida hyväksyä. Käytännössä ongelmana on toisinaan ollut, että rakennuksen omistajalla on pyrkimyksiä raskaampiin ja suojelutavoitteiden vastaisiin korjauksiin, joita viranomainen joutuu jarruttelemaan. Rakennustaiteen ja kaupunkikuvan vaalimista koskeva rakentamislain 12 § tulee korjaus- ja muutostyössä ottaa huomioon ja on huolehdittava siitä, ettei historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia tai kaupunkikuvaa turmella. Säännös koskee myös kohteita, joita ei ole vielä virallisesti suojeltu. Ympäristöministeriö on julkaissut opasjulkaisun Energiatehokkuuden parantaminen kulttuurihistoriallisesti arvokkaan rakennuksen korjaushankkeessa (Nöjd – Nieminen, Suomen Ympäristö 6/2018).
Energiatehokkuuden parantamisvelvoitetta ei muidenkaan rakennusten osalta synny esimerkiksi silloin, kun uudehkoa tai peruskorjattua rakennusta tai rakennuksen peruskorjattua osaa korjataan ennen normaalia huolto- tai korjausväliä rakennusvirheen tai muun äkillisen vahingon vuoksi. Myöskään esimerkiksi ulkoseinän maalaaminen, vaikka se lupaa saattaisi edellyttääkin, ei edellytä energiatehokkuuden parantamista. Teknisesti toteutettavassa energiatehokkuutta parantavassa ratkaisussa muun muassa kosteustekniset, palotekniset, äänitekniset sekä sisäilmasto-olosuhteiden ominaisuudet eivät heikkene verrattuna olevaan suunnitteluratkaisuun. Toiminnallisesti toteutettavassa ratkaisussa rakennuksen käyttäminen käyttötarkoitukseensa ei esty. Taloudellisessa tarkastelussa käytetään tarkastelujaksona asuinrakennuksissa 30 vuotta ja muissa rakennuksissa 20 vuotta, jos tarkasteltavan rakennusosan tai järjestelmän tai sen osan normaali elinkaari ei ole tätä lyhyempi. Korjauksen laajamittaisuutta tai ratkaisuiden kustannusoptimaalisuutta ei tarvitse erikseen selvittää, jos valitut ratkaisut täyttävät asetuksen 4/13 mukaiset vähimmäisvaatimukset. Suomessa rakennuksia korjataan tyypillisesti vaiheittain siten, etteivät kerralla tehtävät korjaukset ole yleensä laajamittaisia asetuksen mukaisen määritelmän mukaisesti arvioituna (YM:n perustelumuistio 12.5.2017). Rakennusten varustamisesta sähköajoneuvojen latauspisteillä ja latauspistevalmiuksilla sekä automaatio- ja ohjausjärjestelmillä annetun lain (733/2020) 3 §:n 3 alakohdan mukaan laajamittaisella korjauksella tarkoitetaan korjausta, jossa rakennuksen vaippaan tai rakennuksen teknisiin järjestelmiin liittyvien korjausten jälleenrakentamiskustannuksiin perustuvat kokonaiskustannukset ovat yli 25 prosenttia rakennuksen arvosta, rakennusmaan arvo pois lukien. Määritelmää kannattaa soveltaa myös, kun arvioidaan energiatehokkuuden parantamisen velvoitetta tilanteessa, jossa rakentamislupa tarvitaan rakentamislain 42 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella. Rakentamisluvan tarve sillä perusteella, että korjaus- ja muutostyöllä voidaan vaikuttaa merkittävästi rakennuksen energiatehokkuuteen taikka energia- ja ympäristövaikutuksiin rakennuksen koko elinkaaren ajan, ei ole sama asia kuin energiatehokkuuden parantamisvelvoite. Esimerkiksi hartauden harjoittamiseen tarkoitetussa rakennuksessa ei energiatehokkuutta tarvitse parantaa, vaikka energiavaikutuksia sisältävä korjaushanke lupaa edellyttäisikin. Käytännössä jo kustannustehokkuuden ja elinkaarivaikutusten näkökulmasta energiatehokkuutta yleensä pyritään parantamaan osana korjaushankkeita joka tapauksessa.
Lain 42 §:n 3 momentin viimeinen eli kolmas kohta koskee käyttötarkoituksen muutoksen luvanvaraisuutta. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen edellyttää rakentamislupaa. Säännös ei sisällä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti nimenomaisia kriteerejä luvanvaraisuuden arvioimiseksi. Lain perustelujen mukaan olennaisuuden harkinnassa otettaisiin nykyiseen tapaan huomioon vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Alueiden käyttötarkoituksen määrittely on keskeinen osa kaavoitusta. Rakennuksen teknisten ja tilallisten ominaisuuksien osalta joudutaan ottamaan huomioon eri käyttötarkoituksista aiheutuvien vaatimusten erilaisuus. Asuintiloilta vaaditaan eri ominaisuuksia kuin työ- ja palvelutiloilta. Luvanvaraisuudella turvataan käyttötarkoitusta muutettaessa kohtuullinen vaatimustaso. Eri käyttötarkoitukset aiheuttavat myös erilaisia ympäristöllisiä ja naapurustovaikutuksia. Hallitsematon käyttötarkoitusmuutosten vaihtelu voi lyhyelläkin aikavälillä muuttaa alueen luonteen toiseksi mihin se on alun perin tarkoitettu ja kelpuutettu. Esimerkkinä tästä on toistuva lyhytkestoinen majoitustoiminta (airbnb), joka on aiheuttanut viime vuosina keskustelua ja epäselvyyttä tarvittavista viranomaishyväksynnöistä. Majoitustiloja koskevat monilta osin asuintiloja tiukemmat rakentamismääräykset muun muassa poistumisturvallisuuden osalta. Asunnoissa tapahtuvasta majoitustoiminnasta on laadittu topten-ohjekortti (wwwtoptenrava.fi). Ohjeen tarkoituksena on selventää, milloin asuinhuoneiston hallinnan luovuttamista pidetään rakennusvalvonnan toiminnan kannalta luvanvaraisena majoitustoimintana eikä esimerkiksi yksityishenkilön oman kodin lyhytaikaisena ja satunnaisena vuokrauksena. Ohjeen laadinnassa on myös hyödynnetty aiheen tiimoilta viime vuosina saatua oikeuskäytäntöä.
Loma-asuntojen käyttötarkoitusmuutokset ympärivuotiseen asumiseen on myös ollut keskustelua aiheuttanut kysymys. Maankäyttö- ja rakennuslaki on ottanut suoraan kantaa kysymykseen ja määritellyt aina rakennuslupaa edellyttäväksi loma-asunnon käytön muuttamisen pysyvään asumiseen. Loma-asuntojen varustelutason parantuessa on niissä käytännössä ryhdytty viettämään pitempiä aikoja. Pysyvän asumisen määrittely on tuottanut vaikeuksia. Samoin vaikeuksia tuottaa asumisen pysyvyyden valvonta. Rakentamislaki ei määrittele tilannetta kategorisesti ja kattavasti, vaan lupakynnys loma-asumisen ja pysyvän asumisen välillä määrittyy samojen kriteerien kautta kuin muukin käyttötarkoituksen olennainen muutos. Pysyvä asuminen aiheuttaa kunnalle erilaiset velvoitteet kuin loma-asuminen. Loma-asumiseen luvitetun rakennuksen ottaminen pysyvään asumiseen on rakentamislainkin kannalta olennainen ja rakentamislupaa edellyttävä. Nykyiseen tapaan kunta voi rakennusjärjestyksessä osoittaa ne alueet ja edellytykset, joilla vapaa-ajanasunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellytä poikkeamislupaa eikä suunnittelutarvealuetta koskevien sijoittamisen edellytysten tarkastelua ennen rakentamisluvan myöntämistä (RakL 18 §). Vapaa-ajan asunnon tulee tällöin kuitenkin täyttää pysyvään asumiseen käytettävän asuinrakennuksen olennaisia teknisiä vaatimuksia, mikä voi johtaa rakentamisluvan lisäksi myös poikkeamisluvan tarpeeseen. Energiatehokkuuden lähes nollaenergiavaatimus ei ulotu loma-asumiseen tarkoitettuun asuinrakennukseen, joka on tarkoitettu käytettäväksi vähemmän kuin neljän kuukauden ajan vuodessa (RakL 37 §:n 2 mom:n 2 kohta). Kun loma-asunto otetaan pysyvään asumiskäyttöön, joudutaan energiatehokkuuden parantamista arvioimaan sitä koskevan asetuksen kautta (YM:n määräyskokoelma 4/13 ja 2/17).
Rakentamislakiin ei myöskään nähty tarvetta ottaa erikseen mainintaa siitä, että vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamisella on aina vaikutusta kaavan toteuttamiseen käyttötarkoitusmuutoksen olennaisuutta arvioitaessa. Lain muutosten kautta on vähittäiskaupan suuryksikön raja noussut neljään tuhanteen kerrosneliömetriin ja paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa koskeva maankäyttö- ja rakennuslain sääntely on myös poistettu. Lupakynnys vähittäiskaupan suuryksiköiden käyttötarkoitusmuutoksissa noudattaa samoja arviointiperusteita kuin mikä tahansa muukin käyttötarkoitusmuutos.