Lyhyt historiallinen katsaus
Asemakaavalaki
Asemakaavalain (24.4.1931), joka astui voimaan 1.1.1932, mukaan koostuivat yleiset alueet katumaasta, johon kuului kadut, torit, puistot, istutukset ja yleistä kulkua palvelevat muut alueet urheilupaikoista, johan kuului leikkejä, urheilua ja vastaavia tarkoituksia palvelevat alueet liikennealueista, johon kuului rautatie- ja raitiotiealueet, ajoneuvojen asettamispaikat, vesiväylät, satama-alueet ja lentoasemat yleisvaarallisista alueista, kuten sähköisten voimansiirtojohtojen alueet, ampumaradat, ja palovaarallisten aineiden varastopaikat hautausmaista sekä vesialueista.
Kaupungilla oli oikeus lunastaa asemakaavaan merkitty katumaa niin halutessaan. Katumaan haltuunotosta ei ollut säännöksiä asemakaavalaissa, joten kaupunki sai nähtävästi ottaa maan haltuunsa, kun pakkolunastus oli saatettu loppuun. Koska asemakaavalaissa ei ollut määräyksiä sen kaltaisesta menettelystä kuin on nykyisin voimassa olevassa lainsäädännössä, maan hankkiminen sopimusten avulla sai suuren painon.
Asemakaavalain mukaan tontinomistaja oli velvollinen korvaamaan kaupungille puolet tontin kohdalla katua varten tarvittavan maan arvosta 18 metrin leveyteen saakka. Niinikään, jos katua levennettiin, tontinomistaja oli velvollinen korvaamaan kaupungille puolet tontin kohdalla kadun leventämistä varten tarvittavan maan arvosta 18 metrin leveyteen saakka, jos tontinomistaja sai leventämisen kautta vastaavan hyödyn.
Rakennuslaki
Rakennuslaki (370/1958) tuli voimaan 1.1.1959 korvaten asemakaavalain. Kuluneet vuodet olivat olleet jälleenrakentamisen aikaa, ja kaupunkialueet laajenivat ja kehittyivät nopeasti. Rakennuslaissa oli pääpaino uusien rakennusten ja yhdyskuntien rakentamisessa. Rakennuslaissa oli määräykset tehokkaammasta maan hankkimismenettelystä katualueiden osalta kuin asemakaavalaki sisälsi. Lisäksi oli katualueiden haltuunottamista varten säädetty menettely.
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) (MRL)
Nyt voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) rakentuu pitkälle jo rakennuslaista tutuille säännöksille. Maankäyttö- ja rakennuslaissa on kuitenkin pääpaino siirtynyt uuden rakentamisesta olevan rakennuskannan ja ympäristön korjaukseen, kunnostamiseen ja säilyttämiseen. Kuitenkin on jo rakennuslakiin sisältyneet tehokkaat katualueiden hankkimismenetelmät säilytetty maankäyttö- ja rakennuslaissa. Yksityiskohdissa on havaittavissa nykyaikaistamista ja säännösten yhdenmukaistamista niin, että ne nyt ovat samanlaisia niin suurkaupunkien kuin kirkonkylienkin osalta.
Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen järjestelmä
Katualueen omistusoikeuden hankkiminen
Maankäyttö- ja rakennuslain myötä siirryttiin yhteen detaljikaavamuotoon ja jako katuihin ja rakennuskaavateihin poistui. Asemakaava-alueella sijaitsevan yleistä ajoneuvo-, pyöräily- ja jalankulkuliikennettä palvelevan kulkuväylän nimitys on maankäyttö- ja rakennuslain mukaan katu. Sellaisen katualueen, jota kunta ei ennestään omista, kunta voi hankkia usealla eri tavalla. Kunta voi hankkia katualueen omistukseensa normaalia kiinteistön tai määräalan hankintaa käsittävien saantojen avulla. Kunnalle on maankäyttö- ja rakennuslaissa lisäksi annettu mahdollisuus katualueen hankintaan lakiin perustuvalla menettelyllä, joka ei ole jokaisen henkilön ulottuvilla. Tässä kirjoituksessa on maankäyttö- ja rakennuslain mukainen menettely keskeisesti tarkasteltavana, kun taas normaalit kiinteistön ja määräalan hankkimistavat jäävät vähemmälle huomiolle. Menettely on erilainen riippuen siitä, onko kyseessä ensimmäinen asemakaava vai asemakaavan muutos.
Katualueen osalta on syytä tarkemmin tarkastella ensimmäisen asemakaavan käsitettä. Ensimmäiseen asemakaavaan nimittäin rinnastetaan vakiintuneen tulkinnan mukaan katualueen osalta myös sellainen katualue, joka on voimassa olevassa muutoskaavassa katualuetta ja joka on ollut katualuetta myös alueen ensimmäisessä asemakaavassa ja jokaisessa sen jälkeen mahdollisesti voimassa olleessa asemakaavassa. Toisin sanoen katualue pitää voida katkeamattomana ketjuna johdattaa ensimmäisestä asemakaavasta voimassa olevaan asemakaavaan. Maankäyttö- ja rakennuslaissa olevan siirtymäsäännöksen, niin kuin myös rakennuslaissa olleen siirtymäsäännöksen, kautta voidaan ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue johdattaa rakennuslain, jopa asemakaavalain, aikana vahvistettuun asemakaavaan.
Ensimmäinen asemakaava
Kun asemakaava hyväksytään alueelle, jolla ei ole ollut asemakaavaa, kunta saa omistukseensa katualueen, joka ei sille ennestään kuulu, kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella MRL § 94. Erottaminen kunnan omistukseen tehdään yleisen alueen lohkomisella. Huomattavaa on, että yleisen alueen mittaus on puhtaasti alueellisen ulottuvuuden määritys- ja erityisten oikeuksien järjestelytoimitus. Yleisen alueen lohkomisessa ei käsitellä lainkaan katualueen korvaamisasioita, vaan niitä käsitellään erikseen sopimuspohjalta tai lunastuslain mukaisessa toimituksessa.
Katualueen siirtymistä kunnan omistukseen ei rajoita mitkään pinta-ala-, prosentti- tai muut vastaavat rajoittavat ehdot, vaan koko sen katualueen, joka sisältyy kaavaan, kunta voi erotuttaa itselleen. Katualueeseen sisältyvä kokonainen kiinteistökin siirtyy näin ollen kunnan omistukseen. Myöskään katualueella sijaitseva omaisuus, kuten rakennus, laite, rakennelma taikka kasvillisuus, ei rajoita omistusoikeuden siirtymistä. Alueen käyttö ei myöskään vaikuta omistusoikeuden siirtoon. Katualue voi olla omistajan käytössä tonttimaana, peltona, metsänä, yksityistienä tai muussa käytössä, tai alue voi olla vuokrattuna vuokramiehen käytössä. Kuitenkaan nämä olosuhteet eivät estä omistusoikeuden siirtymistä. Nämä seikat vaikuttavat kuitenkin katualueen haltuunottoon ja katualueesta maksettaviin korvauksiin, joita käsitellään jäljempänä.
Merkille pantavaa on se seikka, että kunta saa katualueen tällä menettelyllä aina omistukseensa. Rakennuslain aikana kunta sai rakennuskaavateihin pelkästään käyttöoikeuden, ja rakennuslain ajatusrakennelmana oli, että rakennuskaavatie siirtyisi takaisin maanomistajan hallintaan, kun aluetta ei enää tarvittaisi rakennuskaavatienä. Kun kuitenkin oikeus käyttää aluetta rakennuskaavatienä käytännössä vastasi omistusoikeutta, oli tilanne rakennuskaavateiden osalta epämääräinen, ja maankäyttö- ja rakennuslain mukainen järjestelmä on selkeämpi.
Tässä kohden on myös erotettava toisistaan käsitteet omistusoikeus ja hallintaoikeus. Vaikka kunta saa katualueen edellä selostetulla tavalla omistukseensa, se ei merkitse sitä, että kunta voisi ottaa alueen samalla haltuunsa, vaan haltuunotolle on säädetty eri menettely, jota käsitellään myöhemmin.
Yleisen alueen lohkomista haetaan kunnan kiinteistöinsinööriltä, milloin kunta toimii kiinteistörekisterinpitäjänä kyseisellä alueella, ja muuten paikalliselta maanmittaustoimistolta.
Asemakaavan muutos
Asemakaavanmuutosalueella kunnalla ei ole samanlaista tai vastaavaa mahdollisuutta saada katualue omistukseensa kuin ensimmäisen asemakaavan alueella. Muutosalueella kunta saa katualueen omistukseensa eri kiinteistösaannon muotoja käyttämällä taikka lunastamalla. Kunta pystyy yleensä sopimaan katualueen hankkimisesta. Hankkimismuotoina tulevat kysymykseen yleensä maan ostaminen tai vaihtaminen.
Katualueen lunastus, kuten muukin yleisen alueen lunastus, haetaan paikallisesta maanmittaustoimistosta. Koska lunastus perustuu voimassa olevaan asemakaavaan, ei tarvita erillistä lunastuslupaa, vaan toimituksen saa vireille hakemuksen perusteella.
Yleinen tie
Asemakaava-alueeseen sisältyvä yleisen tien tiealue siirtyy korvauksetta kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan (MRL 93 §). Tämä säännös koskee yleisen tien aluetta sekä ensimmäisen asemakaavan alueella että myös kaavamuutosalueella. Tien hallintaoikeus säilyy tienpitäjällä, kunnes tieoikeus lakkautetaan tienpitäjän päätöksellä. Yleisen tien tiealue lunastetaan käyttöoikeutena maanomistajalta tietarkoituksiin. Kunta saa kuitenkin alueen omistusoikeuksin.
Kunta on myös saattanut saada lakanneen yleisen tien alueen oikeudesta entiseen tiealueeseen annetun lain nojalla. Tässäkin tapauksessa kunta saa tiealueen omistusoikeuksin. Ennen lakiin 26.4.1991 tehtyä muutosta siirtyi lakannut tiealue kaupungissa ja kauppalassa kunnan omistukseen, kun taas maalaiskunnassa lakannut tiealue siirtyi viereisen kiinteistön omistajalle. Lainmuutoksen jälkeen lakannut tiealue on siirtynyt asemakaava-alueella ja alueella, jolle kunnanvaltuusto on päättänyt asemakaavan laadittavaksi, kunnalle ja muutoin viereisen kiinteistön omistajalle.
Katualueen haltuunotto
Katualueen haltuunotolla tarkoitetaan sitä menettelyä, jolla kunta hankkii käyttöoikeuden katua varten tarvittavaan alueeseen ryhtyäkseen rakentamaan alueelle kulkua varten tarvittavat ajo- ja kulkuradat, tarvittavat johdot jne.
Ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen haltuunottoon kunta voi aikaansaada edellytykset kahdella eri tavalla, nimittäin:
kunta ryhtyy rakentamaan katualuetta tai sitä tarvitaan muutoin käytettäväksi, ja kunta on pannut vireille alueen erottamista koskevan kiinteistötoimituksen, tai kunta on suorittanut alueesta korvauksen (MRL 95 §).
Katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Näin ollen tarvitaan pääsääntöisesti hyväksytty ja lainvoimainen katusuunnitelma ennen kuin katua voidaan ryhtyä rakentamaan. Lainkohdan käsite " tai muutoin tarvitaan käytettäväksi" on osittain tulkinnanvarainen. On katsottu, että esimerkiksi tarve rakentaa vesi- ja viemärijohtoja katualueelle vastaisi ko. lainkohdan käsitettä ja olisi riittävä edellytys katualueen haltuunottoon. Vesi- ja viemärijohtojen rakentamisen katualueelle tulee perustua katusuunnitelmaan, joten voidaan käytännössä katsoa, että katusuunnitelman tulee olla laadittuna ennen kun voidaan ryhtyä haltuunottoon. Sen sijaan sähkö-, teleliikenne- tms. johdon asentamista on pidetty riittämättömänä perusteena katualueen haltuunottoon.
Sen lisäksi, että katualuetta ryhdytään rakentamaan tai muutoin tarvitaan käytettäväksi, on haltuunotolle vielä edellytyksenä alueen erottamista tarkoittavan kiinteistötoimituksen, eli yleisen alueen lohkomisen, vireillepano. Kiinteistötoimitusta haetaan ko. alueen kiinteistörekisterinpitäjältä. Kiinteistötoimitus on tullut vireille, kun toimituksen suorittamiseen on annettu toimitusmääräys. Tästä kiinteistörekisterinpitäjä ilmoittaa asianosaisille, jolloin vireille tulo on todettavissa.
Kunta voi myös ottaa katualueen haltuunsa suoritettuaan alueesta korvauksen (MRL 104 §). Tällöin korvauksen suorittaminen on voinut perustua lunastuslain mukaisen toimituksen lainvoimaiseen päätökseen, taikka sopimukseen. Korvauksen määrääminen tai korvauksesta sopiminen voidaan tehdä suoraan asemakaavan perusteella, joten katusuunnitelman laatiminen ei ole haltuunoton kannalta tarpeellista tässä tapauksessa. Korvauksen määräämisen tulee perustua luotettavaan lähtöaineistoon, joten ainakin tarkka geodeettinen kaavan tulkinta, ja mieluummin yleisen alueen lohkominen, olisi suoritettava ennen kuin korvaus voidaan määrittää luotettavasti.
Edellä mainittujen menettelyiden lisäksi kunta voi saada katualueen haltuunsa sopimalla haltuunotosta alueen omistajan kanssa. Tällöin kunnan tulee mahdollisimman tarkasti sopia haltuunoton edellytyksistä, ajankohdasta, korvausten suorittamisesta tai niiden laskentaperusteista, alueen erottamisesta jne. Kunta saa tässä tapauksessa pelkästään käyttöoikeuden katualueeseen. Sopimukseen perustuva haltuunotto onkin ensisijaisesti käyttökelpoinen menettely kiireellisissä tapauksissa. Jotta kunta saisi myös omistusoikeuden katualueeseen, tulee kunnan hakea katualueen lohkomistoimitusta. Yleisen alueen lohkomisessa voidaan katualue silloin myös vapauttaa sitä mahdollisesti rasittavista rasite-, pantti-, vuokra- ym. oikeuksista.
Kunta voi luonnollisesti myös hankkia katualueen käyttöönsä ja omistukseensa kaupalla tai muulla vastaavalla saannolla. Jos yleisen alueen lohkominen suoritetaan kaupan tai muun vastaavan saannon perusteella, ei kuitenkaan ole mahdollista suoraan maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuen vapauttaa katualuetta rasite-, pantti-, vuokra- ym. oikeuksista.
Haltuunotosta tiedottaminen
Katualueen haltuunotosta ja sen vuoksi tarvittaessa pidettävästä katselmuksesta on tiedotettava alueen omistajalle ja haltijalle viimeistään 14 päivää ennen katselmusta ja haltuunottoa siten kuin tiedoksiannosta hallintoasioissa annetun lain [232/1966] 4 ja 8 §§:ssä säädetään.
Tiedottaminen haltuunotosta ja sen vuoksi tarvittaessa pidettävästä katselmuksesta on toimitettava määräajassa haltuunoton edellytysten täyttymiseksi. Näin ollen on erityistiedoksiannon tapahduttava, tiedoksiannosta hallintoasioissa annetun lain 4 ja 8 §§ huomioiden, siten että ilmoitus joko viranomaisen toimesta luovutetaan asianomaiselle tai tämän lähetille taikka lähetetään asiakirjan vastaanottamisesta annettavaa kirjallista todistusta vastaan lähetin välityksellä asianomaiselle, tai toimitetaan postin välityksellä saantitodistusmenettelyä käyttäen tai, milloin viranomainen katsoo siihen olevan aihetta, haastetiedoksiannolla. Tiedoksianto voidaan antaa myös siihen valtuutetulle, tai sijaistiedoksiantona ja, jollei asianomaista tavata, maan haltuun ottaminen on annettava tiedoksi sillä tavoin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan.
Haltuunotosta ja sen vuoksi tarvittaessa pidettävästä katselmuksesta on tiedotettava alueen kaikille omistajille ja haltijoille. Jos kaikkia omistajia tai haltijoita ei ole tiedossa tai heidän osoitteitaan ei ole tiedossa, voidaan tiedottaminen heidän osaltaan toimittaa kuulutuksella.
Haltuunoton rajoitukset, I asemakaava, ja kaavanmuutos
Jos haltuun otettavaksi tarkoitetulla alueella on vähäistä arvokkaampi rakennus, arvokas rakennelma tai laite taikka alue on välttämätön niiden käyttämistä varten, kunta ei saa ottaa maata haltuunsa ennen kuin korvauksesta on sovittu tai lunastusmenettely on pantu vireille MRL 95 § 2 mom. Maankäyttö- ja rakennuslain säännös poikkeaa jonkin verran vanhan rakennuslain (48 § 2 mom.) vastaavasta säännöksestä. Rakennuslain "rakennus, kaivo tai muu arvokas laite" on muutettu maankäyttö- ja rakennuslaissa "vähäistä arvokkaammaksi rakennukseksi, arvokkaaksi rakennelmaksi tai laitteeksi ". Rakennuslain mukaan rakennus ja kaivo haltuun otettavalla alueella esti aina ilman sopimusta tai lunastusta tapahtuvan haltuunoton. Katualueen tai rakennuskaavatien osittainen haltuunotto oli kuitenkin mahdollinen. Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO:1986-A-II-72 katsonut, että kunta on voinut ottaa haltuunsa sen osan rakennuskaavatiealueesta, jolla rakennus ei sijainnut ja joka ei ollut välttämätön rakennuksen käyttämiselle. Samoin on KHO ennakkopäätöksessään KHO:1973-A-II-87 katsonut, että haltuunotto ei estänyt talousrakennuksen käyttämistä tarkoitukseensa eikä haltuun otettava maa muutoinkaan ollut välttämätön rakennuksen käyttämistä varten. Ratkaisussaan KHO:1978-A-II-96 KHO on katsonut, että kaksi vesikaivoa, jotka olivat välttämättömiä kiinteistöllä olevan rakennuksen käyttämiselle, olivat haltuunoton esteenä, kunnes lunastus oli tapahtunut.
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan vähäinen rakennus tai rakennelma tai laite, joka ei ole arvokas, ei estä haltuunottoa. Kuitenkaan kriteerejä, joiden perusteella rakennusten tai rakennelmien tai laitteiden arvo tulee mitata, ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa määritelty. Tuleeko arvoa verrata vireillä olevan hankkeen arvoon, vastaavanlaisen omaisuuden arvoon paikkakunnalla, tai tarkastella sen arvoa luovuttajan kannalta? Hallinnon kohtuullisuusperiaate puhuu sen puolesta, että omaisuuden arvoa tulisi tarkastella luovuttajan kannalta ottaen huomioon sekä omaisuuden käyttöarvo että luovuttajan varallisuusasema.
Rakennuslain mukaan katualueen haltuunotto ei saanut tällaisessa tapauksessa tapahtua ennen kuin rakennus tai laite oli lunastettu. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan riittää, että lunastustoimitus on pantu vireille.
Kaavamuutostilanteessa kunta saa ottaa katualueen haltuunsa kun lunastustoimitus on pantu vireille.
Katualueen korvaaminen
Kunnan omistukseen ensimmäisen asemakaavan alueella siirtyvästä katualueesta on kunta velvollinen suorittamaan maanomistajalle korvausta siltä osin kuin luovutettavan alueen pinta-ala ylittää 20 prosenttia hänen kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella omistamastaan maasta tai on suurempi sitä rakennusoikeuden määrää, jonka saa rakentaa hänelle jäävälle maalle tällä asemakaava-alueella. Korvausvelvollisuuden määrittelyssä ei oteta huomioon asemakaavassa maa- ja metsätalousalueeksi tai vesialueeksi osoitettua aluetta MRL 104 §.
Edellä tarkoitetun luovutettavan alueen määrä lasketaan ensimmäisen asemakaavan mukaan. Jos kiinteistön alueelle on vahvistettu tai vahvistetaan useampia asemakaavoja, tarkastelu suoritetaan asemakaavoittain.
Muussa tapauksessa kunta on velvollinen suorittamaan katualueesta maanomistajalle korvauksen, joka määrätään soveltaen lunastuslain säännöksiä korvauksen perusteista, ei kuitenkaan lain 36 §:ää. Viittaus lunastuslain 36 §:ään merkitsee, että katualueen korvausta ei sovitella luovuttajalle kaavoituksesta mahdollisesti tulevan hyödyn johdosta. Kunta on kuitenkin, ilmaisluovutusperiaatteesta tinkien, velvollinen suorittamaan katualueesta maanomistajalle korvauksen, jos luovuttaminen korvauksetta on luovutuksesta hänelle aiheutuvat ja kaavasta häneen kohdistuvat kokonaisvaikutukset huomioon ottaen poikkeuksellisesti ilmeisen kohtuutonta.
Maanomistajalla ei ole oikeutta saada korvausta yksityistielain 1 §:n tarkoittamasta yksityistiestä, kun tie on asemakaavassa osoitettu katualueeksi MRL 104 § 4 mom.
Rakennuslaissa oli määritelmä katualueeseen sisältyvästä, ilmaiseksi luovutettavasta yksityisestä tiestä: "yksityisen tien alue, joka on määrätty maanmittaustoimituksessa tai jota vanhastaan on käytetty, taikka tiemaa, jonka omistaja on pysyvästi tieksi luovuttanut tai aluetta järjestettyyn rakennustoimintaan käytettäessä tieksi varannut", ja vastaavan lainkohdan sanamuoto oli lähes samanlainen rakennuskaavatien osalta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ko. kohta on saanut sanamuodon "yksityistielain 1 §:n tarkoittama yksityistie", joka on tulkinnallisesti selkeämpi. Maankäyttö- ja rakennuslain perusteella yksityinen tiealue ei mene "päältä" ilmaiseksi kaikissa tapauksissa, vaan lasketaan mukaan ilmaiseksi luovutettavaan alueeseen. Katualueeseen sisältyvästä yksityistiealueesta maanomistaja ei saa missään tapauksessa korvausta, vaikka ko. alueen osuus maanomistajan omistamasta maasta ko. kaava-alueella ylittäisikin 20 %. Sen sijaan yksityistiealue lasketaan mukaan ilmaiseksi luovutettavaan 20 %:n määrään maanomistajan luovuttamasta maasta, ja myöskin maanomistajan ko. kaava-alueella omistaman maan pinta-alaan.
Kunnalle siirtyvällä katualueella olevat rakennukset, puut, istutukset ja laitteet on kunnan korvattava maanomistajalle. Tämä menettely vastaa aikaisempaa menettelyä rakennuslain asemakaava-alueilla. Rakennuslain rakennuskaava-alueilla on menettely sen sijaan saattanut poiketa tästä. Rakennuslain 104 § 3 momentin mukaan maanomistaja sai poistaa rakennuskaavatiealueelta puut, istutukset ja laitteet, mikäli niitä ei lunastettu. Lainkohta on antanut kunnalle mahdollisuuden päättää, ainakin joissain tapauksissa, että puita, istutuksia ja laitteita ei lunasteta. Istutuksia ja laitteita on ilmeisesti useimmiten päätetty lunastaa ja korvata, koska niiden poistaminen ja uudelleen käyttäminen toisessa paikassa on hankalaa, tai mahdotonta, jolloin maanomistaja on kärsinyt korvattavaa vahinkoa. Poistettavien puiden osalta on ollut mahdollista, että kunta on kaatanut ne maanomistajan lukuun, jonka jälkeen maanomistaja on voinut menetellä niiden suhteen haluamallaan tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain säännöksen lähtökohtana on, että luovutettavalla katualueella oleva omaisuus on korvattava. Vain kunnan ja maanomistajan sopimuksen perusteella voidaan korvaamisen sijasta menetellä toisin.
Maanomistaja on oikeutettu saamaan korkoa luovuttamastaan alueesta ja sillä olevasta omaisuudesta tulevalle korvaukselle. Korko lasketaan haltuunoton ajankohdasta lukien. Lunastuslain mukaan ratkaistavissa asioissa korko on 6 % lunastuslain perusteella, ja olisi ilmeisesti perusteltua, että samaa prosenttia käytettäisiin myös muulla tavalla ratkaistavissa asioissa.
Kts. korkeimman oikeuden ennakkopäätös KKO:1992:35
Jos alueen siirtymisestä korvauksetta kunnalle aiheutuu maanomistajalle erityistä vahinkoa ja sitä olosuhteisiin katsoen on pidettävä kohtuuttomana, kunnan on korvattava vahinko MRL 108 § 2 mom. Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään KKO:1999:52 KKO tehnyt ratkaisun asiassa, jossa oli vaadittu korvausta erityisestä vahingosta rakennuslain voimassa ollessa. Ratkaisussaan korkein oikeus katsoi, että tila ei ollut kärsinyt sellaista erityistä vahinkoa, jota olosuhteisiin nähden on pidettävä kohtuuttomana, vaikka katu tuli niin lähelle tilalla olevaa asuinrakennusta, että asuinrakennuksen tavanomainen käyttö häiriintyi kellarikerroksen osalta erittäin merkittävästi ja asuinkerroksen osalta huomattavasti. Ratkaisevana korkein oikeus ilmeisesti piti sitä seikkaa, että tilaa voitiin edelleen käyttää asumiseen, eli samaan tarkoitukseen kuin ennenkin, eivätkä luovuttajat menettäneet rakennuspaikkaansa.
Jos alueeseen kohdistuvan oikeuden raukeamisesta aiheutuu oikeuden haltijalle vahinkoa, tällainen vahinko on myös korvattava. Tällainen vahinko saattaa kohdistua esimerkiksi luovuttajan harjoittamaan elinkeinoon. Vahingon kärsimistä on kuitenkin pidettävä olosuhteisiin katsoen kohtuuttomana, mikä asettaa korvauskynnyksen korkealle. Olosuhteisiin nähden kohtuullisena pidettävä vahinko jää luovuttajan kärsittäväksi.
Rakennus- ja soranottopaikan menettämisestä maksetaan korvausta siten kuin lunastuslaissa säädetään (MRL 108 § 3 mom).. Kohtuuttomuutta ei ilmeisesti pidetä rakennuspaikan tai soranottopaikan menettämisen korvaamisen edellytyksenä.
Kunta ja maanomistaja voivat myös sopia korvauksesta, jolloin sopimus sitoo kiinteistön myöhempää omistajaa MRL 109 §. Sopimusta tehtäessä tulisi, mikäli mahdollista, sopia myös kaavan toteuttamisesta kulloinkin kyseessä olevan tilanteen perusteella siten, että asia tulee riittävästi käsitellyksi sopimuksessa, joskin pelkästään korvauksestakin sopimista on pidettävä mahdollisena.
Kun yleisen tien tiealue tai ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue siirtyy kunnan omistukseen, siihen kohdistuvat oikeudet raukeavat MRL 107 §:n perusteella. Tässä tarkoitetut alueet siirtyvät kunnan omistukseen yleisen alueen lohkomisella, jolloin oikeuksien raukeaminen todetaan lohkomisen yhteydessä. Niinikään on saamisen johdosta kiinnityksen haltijalla samanlainen oikeus mahdollisesti maksettavaan korvaukseen kuin hänellä oli kiinteistöön. Yleensä raukeavat kaikki ensimmäisen asemakaavan mukaiseen katualueeseen kohdistuvat oikeudet, eikä oikeuksia tarvitse tutkia eikä eritellä, vaan lyhyt yleistoteamus viittaamalla lakiin on ollut riittävä lohkomispöytäkirjassa. Korkein oikeus on kuitenkin ennakkopäätöksessään KKO:1996:14 katsonut, ettei sosiaaliministeriön päätös puuryhmän rauhoittamisesta luonnonmuistomerkiksi luonnonsuojelulain nojalla tarkoittanut sellaista päätöstä, joka olisi rakennuslain 73 §:n nojalla rauennut alueen siirtyessä rakennuslain 47 §:n 1 momentin mukaan kaupungin omistukseen. Koska maankäyttö- ja rakennuslain vastaava kohta on samanlainen kuin rakennuslain säännös, voitaneen tätä päätöstä pitää huomion arvoisena.
Tätä kirjoitettaessa (joulukuu 2001) on valmisteilla maankäyttö- ja rakennuslain muutos. On koettu ongelmalliseksi se, että tosiaan kaikki oikeudet raukeavat, myös mm. käyttöoikeuden supistukset, jotka yleensä eivät ole ristiriidassa alueen katuna käyttämisen kanssa ja joita olisi perusteltua pysyttää voimassa. Ehdotuksen mukaan MRL 107 § muutettaisiin siten, että ensimmäisen asemakaavan mukaiseen katualueeseen kohdistuva kiinnitys, panttioikeus, yksityistielain 1 §:n mukainen tieoikeus, vuokraoikeus, eläkeoikeus, metsänhakkuuoikeus ja oikeus ottaa maa-aineksia taikka muu näihin verrattava oikeus raukeaisi. Muut oikeudet, kuten esimerkiksi muut rasiteoikeudet kuin kulkuoikeudet, sekä käyttöoikeuden supistukset jäisivät voimaan. Ehdotettu muutos aiheuttaisi jonkin verran lisätyötä, koska pitää ainakin selvittää, minkälaiset oikeudet kohdistuvat alueeseen ja mitkä niistä ovat sellaisia, jotka jäisivät voimaan ja mahdollisesti kiinteistörekisteriin merkittäviksi muodostettavan kiinteistön kohdalle. Samalla laajennettaisiin raukeaminen koskemaan myös kunnan ennestään omistamiin alueisiin kohdistuvia oikeuksia. Nykyisin MRL 107 §:ää ei voi soveltaa sellaiseen katualueeseen, jonka kunta on hankkinut vapaaehtoisella kaupalla. Lainmuutoksen jälkeen se olisi mahdollista. Sama koskee rakennuslain aikana kunnalle siirtyneitä rakennuskaavatiealueita, joihin kohdistuvat oikeudet eivät tällä hetkellä raukea MRL 107 §:n perusteella, mutta jotka lainmuutoksen jälkeen muutoksesta ilmenevässä laajuudessa raukeaisivat.
Kun asemakaava ei kohdistu kaikkiin kiinteistöihin samalla tavalla ja jotkut kiinteistöt joutuvat luovuttamaan katualuetta huomattavan paljon ja toiset ehkä eivät ollenkaan, niin lainsäätäjä on sisällyttänyt lakiin säännöksen, jolla asemakaavan toteuttamisen epätasainen kohdistuminen voitaisiin tasata. Maanomistajan maksettavaksi voidaan määrätä katualueen korvaus, jos maanomistaja ei joudu korvauksetta luovuttamaan katualuetta tai joutuu luovuttamaan huomattavasti vähemmän kuin ilmaisluovutusvelvollisuus 20 %. Tätä ns. kateuspykälää MRL 105 § ei ilmeisesti kuitenkaan sovelleta yhdessäkään Suomen kunnassa nykyisin, kun muutamat ainoat kateuskorvausta perineet kaupungit ovat päättäneet luopua lainkohdan soveltamisesta.
Muut yleiset alueet
Asemakaavassa on esitettävä ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi. Yleisiä alueita ovat katujen lisäksi torit ja aukiot, virkistysalueet, liikennealueet, vaara-alueet, erityisalueet, vesialueet ja näihin verrattavat kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön toteutettaviksi osoitetut alueet.
Kunnalla, valtiolla tai muilla julkisyhteisöillä ei ole samanlaista lakiin perustuvaa oikeutta hankkia yleisiä alueita taikka yleisen rakennuksen tonttia kuin katualueen osalta on säädetty. Muut yleiset alueet kuin katualueet ja yleisen rakennuksen tontit on hankittava joko kaupalla, vaihdolla tai muulla vastaavalla vapaaehtoisella saannolla taikka sitten lunastamalla.
Kunta saa asemakaava-alueella ilman erityistä lupaa lunastaa sellaisen yleisen alueen sekä sellaisen yleisen rakennuksen asemakaavan mukaisen tontin, joka asemakaavassa on tarkoitettu kunnan laitokselle tai kunnan muihin tarpeisiin MRL 96 §. Valtiolla ja kuntayhtymällä on vastaavasti oikeus lunastaa sellainen asemakaavan mukainen yleisen rakennuksen tontti, joka asemakaavassa on tarkoitettu valtion tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin.
Merkille pantavaa on, että vaikka yleinen alue voidaan osoittaa kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön tarpeisiin, niin vain kunnalla on oikeus lunastaa yleinen alue tai yleisen rakennuksen tontti ilman erityistä lunastuslupaa, ja valtiolla ja kuntayhtymällä on oikeus lunastaa vain yleisen rakennuksen tontti ilman erityistä lupaa. Muissa tapauksissa on lunastamiseen ensin hankittava asianomaiselta taholta lupa.
Vanhat rakennuskaava-alueet
Siirtymäsäännökset haltuunoton kannalta
Asema-, rakennus- ja rantakaavat on yhdistetty yhdeksi uudeksi detaljikaavamuodoksi, asemakaavaksi. Näin ollen kaikkia kuntia koskee samat kaavoja koskevat säännökset. Maankäyttö- ja rakennuslakiin on otettu säännökset, jotka säätelevät siirtymistä rakennuslain aikaisesta järjestelmästä maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen järjestelmään.
Rakennuslain nojalla voimaan tullut asemakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana. Myös rakennuslain nojalla voimaan tullut ensimmäinen asemakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena ensimmäisenä asemakaavana. Rakennuslain nojalla voimaan tulleen asemakaavan kunta voi siis toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella, eli mm. ottaa katualueen haltuunsa yllä selostettujen säännösten mukaan.
Niinikään on rakennuslain nojalla voimaan tullut rakennuskaava voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana. Menettely rakennuslain mukaisen rakennuskaavan toteuttamisessa rakennuskaavateiden osalta riippuu siitä, miten pitkälle haltuunotto ja korvaaminen oli edennyt rakennuslain voimassa olon aikana.
Rakennuskaavatien alue, joka on rakennuslain nojalla otettu kunnan haltuun, siirtyi maankäyttö- ja rakennuslain tullessa voimaan 1.1.2000 kunnan omistukseen (MRL 218 § 1 mom).. Niin tapahtui riippumatta siitä, oliko alueesta maksettu korvauksia vai ei. Lukuisat lienevät ne tapaukset, jolloin rakennuskaavatiet on otettu haltuun pelkästään suullisen sopimuksen perusteella. Näissä tapauksissa on vaikeata osoittaa, miten kunnan haltuunotto-oikeus alueeseen on syntynyt. Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslaiksi lähdetään kuitenkin siitä, että haltuun otettu rakennuskaavatien alue siirtyy kunnan omistukseen riippumatta siitä, miten haltuunotto on tapahtunut. Myös rakennuskaavan muutokseen sisältyvä rakennuskaavatie on siirtynyt kunnan omistukseen lainkohdan perusteella, jos alue oli otettu haltuun ennen 1.1.2000. Tällöin rakennuskaavatien alue saattaa tulla korvattavaksi jopa kokonaisuudessaan, riippuen siitä, mikä on ollut alueen käyttötarkoitus aikaisemmissa rakennuskaavoissa.
Rakennuskaavatien alueen kiinteistöksi muodostamisessa sovelletaan kiinteistönmuodostamislakia. Kiinteistönmuodostaminen tapahtuu yleisen alueen lohkomisena, vaikka asia ei lainkohdasta suoraan ilmene. Kiinteistön laadun muutos voi myös tulla kysymykseen kokonaisen kiinteistön sisältyessä muodostettavaan yleiseen alueeseen. Tarpeellisilta osin suoritetaan kiinteistönmääritystoimitus alueen rajojen ja pinta-alan määrittämiseksi. Toimitukset suoritetaan kunnan kustannuksella. Rakennuskaavatie muuttuu kaduksi vasta, kun se on merkitty yleisenä alueena kiinteistörekisteriin. Näissä tapauksissa ei kuitenkaan voida soveltaa MRL 107 §:ää sen nykyisessä muodossa, niin kuin yllä on selostettu. Vasta nyt (joulukuussa 2001) valmisteltavana olevan lainmuutoksen jälkeen tulevat katualueeseen kohdistuvat oikeudet raukeamaan lainmuutoksen mukaisessa laajuudessa.
Rakennuskaavatien alueen, jota ei ollut otettu haltuun maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa, kunta saa omistukseensa MRL 94 §:n katualuetta koskevien säännösten mukaisesti. Kunta saa erotuttaa alueen itselleen yleisen alueen lohkomisella. Maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon ajankohtana voimassa olleen rakennuskaavan mukainen rakennuskaavatien alue on siten tullut kunnan omistukseen. Säännös koskee myös rakennuskaavan muutoksen mukaista rakennuskaavatien aluetta. Näissä tapauksissa taas voitaneen soveltaa MRL 107 §:ää, koska katualueen omistusoikeus siirtyy kunnalle vasta lohkomisen yhteydessä, jolloin lainkohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät.
Siirtymäsäännökset katualueen korvausten kannalta Rakennuskaavatien alue, jota kunta ei ollut ottanut haltuunsa ennen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantuloa, siirtyy kunnan omistukseen MRL 94 §:n katualuetta koskevien säännösten mukaisesti MRL 218 §:n 3 momentin perusteella. Katualueen luovutusperusteen osalta sovelletaan tässä tapauksessa luovutuksen määrää laskettaessa MRL 104 §:n sijaan rakennuslain rakennuskaavaa koskevia säännöksiä MRL 213 § 2 mom.. Näin ollen ilmaisluovutusvelvollisuus on rakennuslain rakennuskaavan osalta edelleen 10 %, ja siitä ylimenevä osa on korvattava.
Rakennuskaavan muutoksen kyseessä ollessa on kunnalle siirtynyt rakennuskaavatien alue korvattava maanomistajalle kokonaisuudessaan, paitsi jos rakennuskaavatien alue on sisältynyt rakennuskaavatien alueena jo rakennuslain aikana voimaan tulleeseen ensimmäiseen rakennuskaavaan ja sen jälkeen säilynyt rakennuskaavatienä kaikissa rakennuskaavan muutoksissa eikä 10 % ilmaisluovutuksen rajaa ole ylitetty.
Rakennuslain aikana voimaan tullut rantakaava on muuttunut maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa asemakaavaksi, johon sovelletaan ranta-asemakaavaa koskevia säännöksiä. Rantakaavaa ei kuitenkaan pidetä MRL 104 §:ssä tarkoitettuna ensimmäisenä asemakaavana.
Rakennuslain mukaan haltuun otetun ja korvatun rakennuskaavatien alue siirtyy kunnan omistukseen korvauksetta MRL 218 § 4 momentin perusteella. Rakennuslain nojalla kunnalle tullut nautinta- taikka käyttöoikeus rakennuskaavatien alueeseen muuttui maankäyttö- ja rakennuslain voimaantullessa omistusoikeudeksi. Tätä perustellaan hallituksen esityksessä sillä, että alueesta maksettu korvaus on vastannut omistusoikeudesta maksettavaa täyttä korvausta. Lisäksi on katsottu, että alueen siirtymistä kunnan omistukseen korvauksetta puolustaa rakennuskaavatien yhdenmukainen käsittely muiden tiealueiden kanssa, jotka asemakaavan vahvistumisen yhteydessä siirtyvät korvauksetta kunnan omistukseen.
Jos rakennuskaavatien alueen korvaamisesta ei ole sovittu tai jos korvaamista koskevaa asiaa ei ole ratkaistu tuomioistuimessa tai lunastustoimituksessa ennen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantuloa, ratkaistaan korvausta koskeva asia lunastuslain mukaisessa lunastustoimituksessa.
Näiden lainkohtien perusteella voidaan eritellä kaksi eri tapausta, jotka eroavat toisistaan menettelyn suhteen.
Rakennuskaavatien alue, jota kunta ei ole ottanut haltuunsa ennen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantuloa, siirtyy kunnan omistukseen MRL 94 §:n katualuetta koskevien säännösten mukaisesti. Tällöin korvaukset määräytyvät kuitenkin MRL 213 § 2 momentin mukaan. Kunta ja maanomistaja voivat myös MRL 109 §:n perusteella sopia toteuttamisesta ja korvauksesta.
Jos taas rakennuskaavatie oli otettu haltuun rakennuslain nojalla, jolloin alue on siirtynyt MRL 218 § 1 momentin perusteella kunnan omistukseen, mutta alueen korvaamisesta ei ole sovittu taikka korvausta ei ole ratkaistu oikeudenistuimessa tai lunastustoimituksessa, on korvausasia ratkaistava lunastuslain mukaisessa lunastustoimituksessa. Tässäkin tapauksessa voidaan korvauksesta vielä sopia, vaikkakin lainkohdan sanamuoto näyttäisi korostavan asian ratkaisemista lunastustoimituksessa. Lunastustoimitus on kuitenkin prosessina raskas verrattuna sopimiseen, ja sen kustannukset saattavat olla moninkertaiset maksettavaan korvaukseen verrattuna.
Lopuksi
Maankäyttö- ja rakennuslaki on yhdenmukaistanut kaavoitusjärjestelmän kaikkien kuntien osalta. Myös katualueiden ja yleisten alueiden osalta on menettely yhdenmukaistettu. Rakennuskaavateiden kohdalla vallinneesta jossain määrin epämääräisestä käyttöoikeuden käsitteestä on luovuttu. Siirtymäsäännösten soveltaminen edellyttää kuitenkin tarkkuutta ja valppautta, jotta siirtyminen rakennuslain aikaisista rakennus- ja asemakaavoista sujuisi ongelmitta ja lain edellyttämällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmää voitaneen kuitenkin pitää selkeämpänä ja helpompana soveltaa kuin rakennuslain vastaavaa.