Maapolitiikka ja yleiskaavoitus ovat strategisen suunnittelun välineitä, jotka saavat tavoitteensa osin kuntasuunnittelusta. Maapolitiikan, yleiskaavoituksen, asunto- ja elinkeinopolitiikan sekä muun kuntasuunnittelun vuorovaikutuksella varmistetaan kunnan strategisen suunnittelun onnistuminen. Maankäyttöä suunnitellaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisilla kaavoilla. Kaavojen mukaisia maankäyttöratkaisuja toteutetaan käyttämällä maapoliittisia toteuttavia keinoja.
Maankäyttöpolitiikka
Yhdessä maapolitiikka ja kaavoitus muodostavat kunnan maankäyttöpolitiikan. Maankäyttöpolitiikan avulla suunnitellaan ja toteutetaan kunnan eri toimintojen tarvitsemat maankäyttöratkaisut. Toteutus edellyttää muitakin kunnan toimia, erityisesti kunnallistekniikan ja muun yhdyskuntatekniikan sekä julkisten palvelujen edellyttämää rakentamista.
Maapoliittinen suunnittelu ja yleiskaavoitus
Maapoliittisen suunnittelun tulee olla mukana yleiskaavoituksessa. Yleiskaavaratkaisujen takana tulisi olla myös näkemys siitä, millä tavoin ratkaisut toteutetaan. Asian tärkeys on korostunut yleiskaavoituksen merkityksen lisääntyessä maankäyttö- ja rakennuslain myötä. Maapolitiikan keinot ovat välineitä, jolla varmistetaan, että suunnitelmien mukaan tarvittavat alueet saadaan käyttöön.
Maapolitiikan suunnittelu ja maapoliittinen ohjelma
Maapolitiikan tavoitteiden ja toimintalinjan muodostaminen on osa kunnan strategista suunnittelua. Kunnan on hyvä päättää toimintatavoista, joita maapolitiikassa käytetään. Voidaan puhua jopa etukäteen päätetystä toimintalinjasta, jota noudatetaan pyrittäessä maapolitiikan tavoitteisiin. Maapoliittisen toimintalinjan tulee olla johdonmukainen. Hankalissakin tilanteissa tulisi toimia valitun strategian mukaisesti. Illman sitoutumista tehtyihin maapoliittisiin linjavalintoihin tämä on vaikeaa. Hyvä ja toimiva tapa varmistaa maapolitiikan keinojen linjakas ja tehokas käyttäminen on laatia maapoliittinen ohjelma.
Kaavoitusmonopoli
Kunnat vastaavat maankäytön suunnittelusta alueellaan. Tätä velvollisuutta ja oikeutta kutsutaan "kaavoitusmonopoliksi" MRL 4§, MRL 20§. Kunnan kaavoitusmonopoli on maapolitiikan kulmakivi. Kunnan on kyettävä vaikuttamaan yhdyskuntarakenteen muotoutumiseen. Kaavat on tehtävä kaavataloudelliset näkökulmat huomioon ottaen. Käytännössä on kuitenkin todettu, että pelkkä kaavoitus ei riitä ohjaamaan yhdyskuntarakentamista riittävässä määrin. Kaavoja on toteutettava suunnitelmallisesti. Kunta on viimekädessä taloudellisessa vastuussa yhdyskuntarakenteen kustannuksista katujen ja yleisten alueiden osalta MRL 12 luku. Lisäksi yhdyskuntarakenne vaikuttaa kunnan velvollisuutena olevien palvelujen järjestämisen kustannuksiin. Tarvitaan maapoliittista suunnittelua ja maapoliittisten keinojen käyttämistä.
Maapolitiikan kokonaisuuden ymmärtäminen sitouttaa yhteiseen maapoliittiseen toimintalinjaan
On luontevaa, että virkamiehet valmistelevat ja selvittävät vaihtoehtoisten maapoliittisten keinojen käyttömahdollisuuksia ja että luottamusmiehet sitoutuvat pitkäjänteiseen maapolitiikkaan. Osallistuminen ja osaaminen sitouttavat molemmat yhdessä maapolitiikan menestykselliseen hoitamiseen. Lainmukaisten keinojen käyttäminen hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti on erotettava huonosta hallinnosta. Laskelmat päätösten taloudellisesta merkityksestä kunnalle ja jokaisen veronmaksajalle on syytä liittää maapoliittisten asioiden esittelyyn ja päätöksentekoon aina tarvittaessa.
Maapolitiikan johdonmukaisuuden vaatimus korostuu erityisesti maapoliittisten pakkotoimien käyttöä harkittaessa. Maapolitiikan lain sallimat pakkokeinot ymmärretään liian mustavalkoisina ja jo niiden käyttöä selvittävän kunnan pelätään näyttäytyvän käskijänä kuntalaisiaan kohtaan. Lakiin sisällytetyille pakkokeinoille on olemassa painavat perusteet, jotka on selvitettävä niin luottamusmiehille kuin myös medialle.
On painotettava vapaaehtoisten toimintatapojen ensisijaisuutta maapolitiikassa yleensä ja myös pakkokeinoihin johtavien prosessien sisällä. On painotettava pakkokeinojen luonnetta vasta prosessin loppuun sijoittuvana mahdollisuutena, joka kuitenkin uskottavana sellaisena myös edistää vapaaehtoisten sopimusten syntymistä. Kunnan tulisi tuoda riittävän ajoissa maanomistajat mukaan pohtimaan kaavojen toteuttamisen vaihtoehtoisia keinoja.
Maapolitiikan toteuttaminen ja maapolitiikan keinot
Käytännön toteuttava maapolitiikka, maapoliittisten keinojen käyttäminen, on maan hankkimista, tonttien tai rakennuspaikkojen luovuttamista, kaavoitukseen liittyvien sopimusten tekoa sekä yksityisessä omistuksessa olevien tonttien rakentamisen edistämistä. Maapolitiikan tehostaminen merkitsee sitä, että tarpeen mukaan lain mukaisia maapolitiikan keinoja käytetään. Keinojen käyttöä vaatii ensi sijassa kunnan veronmaksajien etu.
Kunnalla on mahdollisuus pyrkiä maapoliittisten tavoitteiden toteutumiseen erilaisin keinoin. Kunnan kaavoitusmonopoli on maapolitiikan perusta. Sekä tavoitteet että käytetyt keinot voivat olla kunnittain hyvinkin erilaiset. Toteuttavan maapolitiikan voidaan kuitenkin katsoa koostuvan maapoliittisten keinojen käytöstä
Vapaaehtoinen maanhankinta
Kunnat ostavat maata kaavan mukaisiin tarpeisiin, kuten tie- tai katualueita, puistoja, koulutontteja jne. Yleensä maa pyritään ostamaan ennen asema- tai rakennuskaavoitusta. Pääosa kuntien maanhankinnasta on ns. raakamaan hankintaa. Raakamaasta kaavoitetaan tontteja, jotka sitten luovutetaan rakentajille. Alati tiukentuva talous johtaa kuntien neuvotteluaseman kiristymiseen maanhankinnassa. Maakauppojen syntymistä ei aina voida odotella rajattomasti, kun kyseessä on kunnan kehityksen kannalta tärkeän alueen hankinta.
Luovutusvoiton verotus maata kunnalle myytäessä
Kunnan maanhankinnan tukemiseksi luonnollisten henkilöiden ja kuolinpesien kiinteistöjen luovutus kunnalle säädettiin kokonaan vapaaksi luovutusvoiton verosta 1.10.1999 - 30.6.2000 väliseksi ajaksi Tuloverolaki 48a§, väliaikainen muutos. Suomen Kuntaliiton kunnista keräämien tietojen mukaan kokemukset verovapaudesta olivat myönteiset. Merkittäviä myönteisiä kokemuksia saatiin muun muassa Espoosta, Oulusta, Tuusulasta ja Vantaalta. Monien muidenkin kuntien maanhankinta piristyi ja kauan vireillä olleita kauppoja saatiin vietyä loppuun.
Etuosto
Etuostolaki antaa kunnalle mahdollisuuden mennä kiinteistönkaupassa ostajan sijaan silloin, kun kaupan kohteena oleva alue tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen taikka virkistys- ja suojelutarpeita varten. Etuosto-oikeus on jo tästä johtuen sattumanvarainen tapa hankkia maata, eikä se koskaan voi olla kunnan maanhankinnan pääasiallinen muoto. Etuostolaki voi kuitenkin tarjota yksittäistapauksissa mahdollisuuden maapoliittisesti perusteltuihin maanhankintoihin. Lisäksi etuostolaki antaa usein kunnalle mahdollisuuksia neuvotella kaupan osapuolten kanssa kunnan tärkeinä pitämien asioiden ottamisesta huomioon kaupan yhteydessä. Näin ollen etuostomenettelyn tehostamiseen on useissa kunnissa mahdollisuuksia varsinkin nyt, kun etuostolain soveltamisalaa on laajennettu.
Lunastaminen
Kunnat ovat lunastaneet maata pääasiassa asema- tai rakennuskaavan mukaisiin tarkoituksiin, kuten kaduiksi, rakennuskaavateiksi, puistoiksi ja koulutontteja varten. Kaavoittamatonta raakamaata tulevia asuntoalueita varten on lunastettu harvoin. Tämä johtuu siitä, että kunnat ovat yleensä kyenneet hankkimaan maa-alueet vapaaehtoisin kaupoin. Kuntien asema raakamaamarkkinoilla on ollut vahva. Kiinteistömarkkinoiden nopeat muutokset vaikeuttavat kuntien asemaa. Tämä yhdessä taloudellisten vaikeuksien kanssa ohjaa kuntia suunnitelmallisempaan toimintaan myös raakamaan hankinnassa. Alueita hankitaan aiempaa tarkemman harkinnan perusteella. Hankittavat alueet on saatava kunnan haltuun suunnitelmien mukaisessa aikataulussa eikä ylimääräiseen odotteluun ole varaa. Tällöin tarve maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lunastusten käyttöön raakamaan hankinnassa saattaa lisääntyä.
Maankäyttösopimus
Maankäyttösopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joilla kunta ja maanomistaja keskenään sopivat maanomistajan omistaman alueen asemakaavoituksen käynnistämisestä sekä kaavan toteuttamiseen liittyvistä osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Maankäyttö- ja rakennuslain (222/2003) 1.7.2003 alkaen voimassa olevan muutoksen mukaan kunnalla on mahdollisuus solmia kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia MRL 91 b §.
Kehittämiskorvaus
Maankäyttö- ja rakennuslain (222/2003) 1.7.2003 alkaen voimassa olevan muutoksen mukaan tilanteessa, jossa maanomistajan kanssa ei ole syntynyt sopimusta hänen osallistumisestaan yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, kunta voi periä kehittämiskorvauksen. Kehittämiskorvauksena kunta voi periä maanomistajalta asemakaavan mukaiselle tontille asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden, rakennusoikeuden lisäyksen tai käyttömahdollisuuden muutoksen aiheuttamaan tontin arvonnousuun suhteutetun osuuden kaava-alueen rakentamista palvelevan yhdyskuntarakentamisen arvioiduista kustannuksista MRL 91 c §.
Kehittämisaluemenettely
Maankäyttö- ja rakennuslain 15 luvussa on säädetty kehittämisaluemenettelystä, jolla mahdollistetaan rajatun alueen toteuttamista tukevien erityiskeinojen käyttäminen lain vaatimien edellytysten täyttyessä MRL 15 luku (Kehittämisalueet).
Tontinluovutus
Kunta luovuttaa omistamansa kaavan mukaiset tontit rakennettaviksi. Luovutusmuotoina ovat myynti ja vuokraus. Omakotitontteja luovutetaan sekä erillishakujen että jatkuvan haun kautta. Tonttien saajien valintamenettely vaihtelee kunnittain paljonkin. Rivi-, kerros-, liike- ja teollisuustontit luovutetaan pääsääntöisesti neuvottelumenettelyä käyttäen.
Rakentamiskehotus
Kunnallistekniikan piirissä olevien yksityisten tonttien saamista käyttöön voidaan pyrkiä edistämään antamalla rakentamiskehotuksia. Rakentamiskehotuksia on annettu jo tuhansille tonteille. Kunnat, joissa kehotusmenettelyä on kokeiltu, käyttävät keinoa yleensä uudelleen. Rakentamiskehotus on kunnallistalouden kannalta edullinen ja tehokas tapa saada tontteja rakentajien käyttöön.
Rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistövero
Asuntotarkoitukseen kaavoitetulle rakentamattomalle rakennuspaikalle kunnanvaltuusto voi määrätä erillisen, muita kiinteistöveroprosentteja korkeamman veroprosentin, jonka on oltava vähintään 1,00 ja enintään 3,00 Kivl 12a§. Korkeampi kiinteistöveroprosentti ei koske loma-asutusta varten kaavoitettuja rakennuspaikkoja. Korkeampaa veroprosenttia sovellettiin ensimmäisen kerran vuoden 2001 kiinteistöverotuksessa. Vuonna 2001 lähes 60 kuntaa päätti soveltaa korkeampaa veroprosenttia. Erillistä veroprosenttia ei ole pakko määrätä. Jos veroprosenttia ei ole määrätty, kiinteistövero asuntotarkoitukseen kaavoitetusta rakentamattomasta rakennuspaikasta pannaan maksuun yleisen kiinteistöveroprosentin mukaan.
Maapoliittisen lainsäädännön kehittyminen viime vuosikymmeninä
Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999 sisältää varsin laajan maapoliittisen keinovalikoiman, jota kunta voi tarvittaessa käyttää. Aiemman rakennuslain säännöksiä uudistettiin 1970-luvun puolivälissä ns. maapakettilakien säätämisen yhteydessä. Tällöin uudistettiin koko lunastuslainsäädäntö ja lunastusperusteet sekä säädettiin laki kunnan etuosto-oikeudesta EtuostoL 608/77. Merkittävinä voidaan pitää myös syyskuussa 1990 voimaan tulleita rakennuslain ja etuostolain muutoksia. Rakennuslain muutoksella yksinkertaistettiin lunastusmenettelyä niissä tapauksissa, joissa lunastus edellyttää lupaa. Valtioneuvoston sijaan lupaviranomainen on useimmissa rakennuslain mukaisissa lunastuksissa ympäristöministeriö. Lunastusluvasta luovuttiin kokonaan rakentamiskehottamistapauksissa. Lunastusoikeutta laajennettiin yleiskaava-alueella siten, että jo yleiskaavan maankäyttö (asuminen, siihen liittyvä yhdyskuntarakentaminen, joka voi sisältää virkistys- ja suojelualueita) on riittävä peruste lunastusluvan myöntämiselle edellyttäen, että lunastus on yleisen tarpeen vaatima. Etuosto-oikeutta laajennettiin luopumalla kaavoitukseen sidotusta etuosto-oikeuden määrittelystä.
Maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä koottiin samaan pykälään koskien alueen lunastamista seutukaava-alueella, liikenneväylän sekä eräiden yleisiin tarpeisiin osoitettujen alueiden lunastamista yleiskaavan alueella sekä säännökset rakennuspoliittisesta lunastuksesta, yleisperusteisesta lunastuksesta ja valtuuston hyväksymään yleiskaavaan perustuvasta lunastuksesta MRL 99§. Lunastuksen myöntämisedellytyksiä pelkistettiin ja lupaviranomaisena on ympäristöministeriö. Rakennuspoliittinen lunastus tuli mahdolliseksi myös kaavoittamattomilla alueilla ja alueilla, joilla kaavan laatiminen ei ole vireillä MRL 99.1§. Lisäksi luovuttiin alueen rakentamattomuuden vaatimuksista. Lain perusteluissa korostettiin kunnan velvollisuutta perustella lunastamisen tarvetta muilla kuin kaavoitukseen liittyvillä perusteilla. Maakuntakaavan toteuttamiseksi tarpeellinen lunastaminen siirrettiin ympäristöministeriön päätettäväksi MRL 99.2. Rakennuslain 53.1§:n mukaisesta maan varastointikiellosta erillisenä pykälänä luovuttiin. Velvoitteen katsottiin aiheutuvan jo lunastusluvan myöntämisen edellytyksistä. Kaavan toteuttamisen helpottamista koskevan lunastuksen perusteita yksinkertaistettiin aiemmista MRL 100§.
Lunastusta ja korvausvelvollisuutta koskevia säädöksiä tarkistettiin joiltakin osin. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon yleiskaavan ja ranta-asemakaavan maanomistajalle tuoma hyöty. Kunnalla ja valtiolla on aiemmasta poiketen mahdollisuus lunastamisen sijaan kaavan aiheuttaman haitan korvaamiseen tilanteissa, joissa käyttörajoituksen laatu huomioon ottaen omistusoikeuden lunastaminen ei olisi tarpeen. Edelleen säädettiin, että lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea kaavassa maa- ja metsätaloustarkoituksiin osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia MRL 101§.
Rakennuskaavateiden ja asemakaava-alueiden katualueiden luovuttamisen korvaamista koskevat säännökset yhdistettiin ja siirryttiin käyttämään aiemmin asemakaava-alueilla sovellettua 20%:n ilmaisluovutussääntöä. MRL 104§. Maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä maapoliittisia keinoja koskevia säädöksiä uudistettiin muun muassa lisäämällä maankäyttö- ja rakennuslakiin maankäyttösopimuksia koskeva pykälä MRL 111§. Uusina säännöksinä lakiin otettiin ns. kehittämisalueita koskevat säännökset, joiden tarkoituksena on mahdollistaa erikseen määriteltyjen erityisjärjestelyjen käyttö rajattujen alueiden keskitetyksi kehittämiseksi kunnassa MRL luku15
Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella (222/2003), joka on voimassa 1.7.2003 alkaen, asemakaavasta merkittävää hyötyä saavat maanomistajat osallistuvat kaavojen toteuttamiskustannuksiin. Maanomistajan osallistumisesta sovitaan ensisijaisesti kunnan ja maanomistajan välillä maankäyttösopimuksella. Jollei sopimusta synny, kunta voi periä kehittämiskorvauksena laissa tarkemmin määriteltyjä yhdyskuntarakentamisen kustannuksia.
Lisää aiheesta
- EtuostoL (608/77)
- Tuloverolaki 48a§
Väliaikainen muutos