Valtion kuntapäätösten soppa vuodelle 2025 ei maistu hyvälle

Eduskunta hyväksyi joulun alla valtion talousarvion vuodelle 2025. Mitä valtion budjettipäätökset merkitsevät kunnille vuonna 2025? 

Valtion budjetti vuodelle 2025 sisältää tyypilliseen tapaan hyvin suuren määrän linjauksia, joista osa lisää ja osa leikkaa kuntien valtionrahoitusta. Osa linjauksista on mittaluokaltaan hyvin pieniä ja osa taas tuntuvia niin, että muutokset näkyvät jo koko maan rahavirroissa. Valtion kuntapäätösten sisältöä syvennetään kuntatalousohjelmassa ja Kuntaliiton valtion vuoden 2025 talousarvioesitystä käsittelevissä lukuisissa lausunnoissa. Kuntaliitto ei jaa hallituksen näkemystä siitä, että valtion toimet ensi vuodelle vahvistaisivat kuntataloutta.

TE-uudistus on talousvaikutuksiltaan vuoden 2025 isoin kuntapäätös

Valtion ehdottomasti merkittävin kuntapäätös vuonna 2025 on TE-palveluiden järjestämisvastuun siirto kunnille. Työvoimapalveluiden toteuttamiseksi kunnat ovat muodostaneet 45 yhteistoimialuetta, jotka aloittavat toimintansa 1.1.2025. Koska kuntien tehtäviä muutetaan ja laajennetaan, valtion budjetti sisältää laajeneviin tehtäviin myös kompensaation. Se näkyy valtion talousarviossa kuntien peruspalveluiden valtionosuusmomentilla tuntuvana tasomuutoksena. Valtio rahoittaa työvoimapalveluita 607 miljoonalla eurolla vuonna 2025 ja kuntien työttömyysetuuskulujen kasvua 216 miljoonaa euroa. Tulevina vuosina valtionrahoitus pienenee huomattavasti. Valtionosuuksien kasvu vuonna 2025 peittää alleen monet muut samana vuonna toteutuvat kuntien rahoitusleikkaukset. 

Valtionosuuden lisäys työvoimapalveluihin ei kuitenkaan vahvista kuntien taloutta vuonna 2025, sillä uudistuksen myötä kuntien kustannukset nousevat. On hyvin todennäköistä, että työttömyyden hoidon ja laajenevan työttömyysturvavastuun valtionrahoitus alittaa kustannukset useastakin syystä. Työllisyysmäärärahojen leikkaukset ja kuntien palkkatuen käytön rajoittaminen iskevät vaikeaan suhdannetilanteeseen, sillä työttömyys on lisääntynyt uudistuksen alla useilla kymmenillä tuhansilla henkilöillä. Tulevaisuuden kannalta alimitoitettua rahoitusta vieläkin pahempi uhkakuva on se, että pohjoismainen työvoimapalvelumalli on ajautumassa kaavamaisiin ja vaikuttavuudeltaan tehottomiin palveluprosesseihin. Tällöin työllisyyspalveluissa joitakin asiakkaita palvellaan liikaa ja palveluita todella tarvitsevia asiakkaita palvellaan liian vähän.

Työttömyyspalvelujen siirto kuntiin on herättänyt huolta niin uudistuksen alimitoitetusta rahoituksesta kuin pitkäaikaistyöttömien syrjäytymisestä. Myös Kuntaliitto on pitänyt esillä näitä huolia, mutta hallituksin esittämiin linjauksiin, muun muassa palkkatukirajauksen kohdalla, ei tullut budjettikäsittelyssä lopulta myönnytyksiä. On välttämätöntä, että tilannetta seurataan tarkasti ja reagoidaan tarvittaessa mahdollisiin ongelmiin.

Hyvää on, että uudistuksen tavoite on kuitenkin timanttinen: työttömän työllistyminen avoimille markkinoille on kunnalle ja työttömälle henkilölle itselleen aina kannattavaa. Lisäksi työttömiä voidaan palvella aikaisempaa paremmin kuntien laajan palvelurakenteen avulla. Pitkäaikaistyöttömyyden hoitoon tarvitaan kuitenkin uusia ideoita ja uusia toimia. Usein vaikeasti työllistyviä asiakasryhmiä voidaan auttaa parhaiten sosiaali- ja terveyshuollon palveluissa hyvinvointialueilla. 

Muut kuntapäätökset sisältävät yllättävän paljon leikkauksia

Syksyn kuntatalousohjelma ja valtion talousarvio vuodelle 2025 listaavat valtion kuntapäätösten kokonaisuuteen TE-palvelu-uudistuksen lisäksi peräti 59 eri toimenpidettä. Näistä valtaosa, erityisesti opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla, on pieniä alle kymmenen miljoonan euron hankekokonaisuuksia. Euromääräisesti isoimmat linjaukset esitetään alla näkyvässä taulukossa kuitenkin siten, että taulukossa on mukana myös sote-siirtolaskelman tarkistuksesta kunnille aiheutuvat määräaikaiset valtionosuusvähennykset vuonna 2025. Toimenpiteiden yhteisvaikutus painuu nollan tuntumaan ja sen alle. 

Valtion keskeiset kuntapäätökset vuonna 2025. (Excel,  lähde: Valtion talousarvio vuodelle 2025, Kuntatalousohjelma 2025–2028, syksy 2024)

Kunnallisverotuksen ansiotulovähennys poistuu vuoden 2025 alussa, mikä kasvattaa kuntien tuloveroja arviolta 340 miljoonalla eurolla. Valtion verotulot pienenevät vastaavalla summalla, kun työtulovähennystä kasvatetaan. Jotta muutosten yhteisvaikutus olisi koko julkisen talouden tasolla neutraali niin valtion verotulojen vaje katetaan leikkaamalla kuntien valtionosuuksia. Veronmaksajalle muutos ei näy. Kaikki kuntien veromuutokset yltävät 348 miljoonaan euroon vuonna 2025. 

Kuntien verotuloja kasvattaa edellä mainitun lisäksi myös kiinteistöveron niin sanotun tonttiveron korotus vuonna 2024 sekä sosiaaliturvarahastojen säästöjen kanavointiratkaisu. 

Kuntien valtionosuuksia heiluttaa myös vuonna 2023 tapahtunut sote-siirtolaskelmien tarkentuminen. Laskelmien tarkentuminen kohdisti kuntien valtionosuuksiin uusia vähennyksiä. Vuoden 2024 kehysriihessä kuntien valtionosuuksiin osoitettiin pysyvä 277 miljoonan euron lisäys, jolla lievennettiin sote-uudistuksen siirtolaskelman taloudellista vaikutusta. Vuoden 2025 kuntien valtionosuuteen kohdistuu kuitenkin myös kertaluonteisia takaisinperintöjä. Vuoden 2023 osalta kuntien valtionosuutta tarkistetaan alaspäin 167 miljoonalla eurolla ja vuoden 2024 osalta 64 miljoonalla eurolla. Valtionosuuksien määräaikaisvähennykset poistuvat vuonna 2028. 

Kuntien valtionosuuksiin kohdistetaan vuonna 2025 myös suoria leikkauksia. Surullisin esimerkki valtiokeskeisestä ajattelusta ja poliittisesta kyvyttömyydestä pienentää julkisia menoja, on prosessi kuntien tehtävien ja velvoitteiden purkamiseksi, mikä muuttui kevään 2024 kehysriihessä valtion rahantekokoneeksi. Hallituksen tavoitteena oli vähentää kuntien tehtäviä tai velvoitteita tai lisätä kuntien maksutuloja siten, että julkinen talous vahvistuu 100 miljoonalla eurolla vuodesta 2025 alkaen. Tällöin kuntatalous olisi vahvistunut noin 75 miljoonaa euroa ja valtio valtionosuusprosentin mukaisella osuudella noin 25 miljoonaa euron edestä. Kun ministeriöt onnistuivat vuoden 2025 valtion talousarviossa karsimaan kuntien normeja vain noin 9 miljoonalla eurolla niin lopputuloksena valtiontaloudesta puuttuvat eurot leikattiin kuntien valtionosuusmomentilta: -22,7 miljoonaa euroa. Linjaus on puhdasta osaoptimointia ilman pysyviä säästövaikutuksia. 

Vuonna 2025 valtio kohdistaa kuntien valtionosuuksiin normien kevennyksen varjolla myös muita leikkauksia (työllisyysmäärärahat) sekä suoria leikkauksia (indeksijarru ja ammatillisen koulutuksen rahoituksen vähentäminen). Sen lisäksi uudistetaan kotouttamisen lainsäädäntöä ja leikataan kotouttamisen määrärahoista, muun muassa kuntien laskennallisista kotouttamisen korvauksista. Hallituskauden alun pienistä kuntaleikkauksista on siis kasvamassa vähitellen iso leikkauskoneisto, joka ei tuo koko julkiseen talouteen lisätuloja tai menojen pienennyksiä. 

Jo tässä vaiheessa vuotta on tiedossa, että julkinen talous ei ole vahvistumassa päättäjien toivomalla tavalla. Vuoden 2025 kehysriihestä on siis odotettavissa lisäleikkauksia. Näistä näkymistä huolimatta valtio kuitenkin omilla toimillaan lisää vuonna 2025 kuntien menoja. Merkittävin tällainen kuntapäätös on esi- ja perusopetuksen oppimisen ja koulunkäynnin tuen uudistaminen. Uudistus tiukentaa nopealla aikataululla opetusryhmien muodostamisen sääntelyä ja haastaa muun muassa kuntien tilojen riittävyyden sekä ammattitaitoisen henkilöstön saatavuuden. Valtion talousarviossa uudistukseen oppimisen tuen kokonaisuuteen esitetään noin 38 miljoonaa euron valtionosuusmäärärahaa ja kuntien menojen on arvioitu lisääntyvän vastaavalla summalla. Kunnat ovat lausuneet monelta eri taholta, että uudistuksen kustannukset tulevat nousemaan selvästi ministeriön laskelmia suuremiksi. Uudistus ei ole siis kuntien kannalta kustannusneutraali toimenpide.

Kunnat rahoittavat pääosin järjestämänsä palvelut omasta kukkarostaan

Yhteensä valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen on 3,4 miljardia euroa vuonna 2025. Sen lisäksi kunnat saavat valtiolta rahoitusta muun muassa koulutuksen ylläpitäjille lukiokoulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen, korvausta veromenetysten kompensaatiosta sekä erilaisia valtionavustuksia. Näiden rahavirtojen kokonaisuus eli niin sanotut kuntien valtionavut yhteensä nousevat 5,6 miljardiin euroon. 

Summa on iso, mutta valtion budjettia tulkitessa tulee muistaa aina se, että pääosin kunnat rahoittavat järjestämänsä palvelut itse omasta kukkarostaan. Kuntien toimintamenot ovat sote-uudistuksen jälkeenkin noin 24 miljardia euroa vuodessa. Kuntien vero- ja maksutuloilla rahoitetaan tästä kokonaisuudesta valtaosa. 

Sen vuoksi valtion talousarvion kuntapäätösten iso kuva ei näytä kovin hyvältä. Julkisen sektorin kustannuksia ei ole pystytty hillitsemään, monet valtion säästöt saavutetaan leikkaamalla kuntien rahoitusta ja näkymä talouskasvusta lipuu koko ajan etäämmälle.