Tasauksen taso ja fiskaali oikeudenmukaisuus

Lokakuun 2024 lopussa hallitus ilmoitti valtionosuusuudistuksen lykkääntymisestä. Syyksi esitettiin tarve saada lisää tietoa esimerkiksi erilaisten demografisten muuttujien vaikutuksista palveluiden kustannuksiin kunnissa. Osana uudistusta arvioidaan verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen piirissä olevien verojen tarkoituksenmukaisuutta ja tasauksen tasoa. Tähänastisen valmistelun tuloksista ei ole kerrottu julkisuuteen. Tässä blogissa pohdin sekä kuntien menoerojen että verotuspohjaerojen tasausta.

Valtionapututkimuksessa esiintyy usein käsite fiskaalinen oikeudenmukaisuus (Fiscal justice). Pelkistetysti tämä tarkoittaa sitä, että asukkaat saisivat samat tietyn laajuiset ja tasoiset palvelut asuinpaikastaan riippumatta yhtäläisellä verorasituksella. Tässä pitää kiinnittää huomiota ilmaisuihin ”tietyn laajuiset” ja ”tietyn tasoiset” palvelut. Tässä ei siis tavoitella täydellistä vaan osittaista tasoitusta (näitä asioita pohdin aikoinaan väitöstutkimuksessani*).

Fiskaalisen oikeudenmukaisuuden tavoittelussa pyritään siihen, että kuntien palvelutarpeiden ja palvelutuotannon olosuhde-eroista johtuvia menoeroja tasoitetaan vain siltä osin kuin kunnat eivät voi niihin itse suoraan vaikuttaa. Sama koskee tietysti myös kuntien tulopuolella esiintyviä veropohjaeroja. Kuntia pyritään kannustamaan taloudellisuuteen ja tuottavuuteen sillä, että tasoitus kohdistuu laskennallisiin kustannuksiin ja laskennallisiin verotuloihin, jotta kunta ei voi vaikuttaa tasausmääriinsä omilla meno- ja veropäätöksillään.

Tasoitus ei saisi kohdistua kuntien itsensä suoraan vaikutettavissa oleviin tekijöihin. Kuntien palvelutuotannon tehokkuustappiot (epätarkoituksenmukaisesti järjestetty palvelutuotanto, huono johtaminen ja turha byrokratia jne., jotka olisivat vältettävissä omin toimin) sekä omat vapaaehtoiset päätökset pitää standardin ylittävää palvelujen tasoa ja laatua saavat heijastua kunnan veroprosentteihin ja maksuihin. Muissa kunnissa asuvien ei kuulu maksaa ao. kunnan omaa syytä olevaa tehottomuutta tai standardin ylittää palvelutarjontaa. Lisäksi osittaisen tasoituksen tulee kohdistua vain pakollisiin tehtäviin (ja tiettyihin vapaaehtoisiin, mutta lakisääteisiin tehtäviin kuten esimerkiksi museoihin, teattereihin ja orkestereihin).

Fiskaali oikeudenmukaisuus edellyttää myös sen huomioimisen, missä määrin kunnat voivat vaikuttaa omilla toimillaan verotuspohjaansa. Jos ajatellaan, että supistuvan väestön ja talouden kunnissa oma vaikutusmahdollisuus verotuspohjaan on vain 5 % , tulisi kompensaation (tasauslisässä) olla 95 % . Jos kunnan oma verotuspohja on alle keskimääräisen verotuspohjan per asukas (tasoitusraja 100 %), ja jos kun kunnan oma verotuspohja laskee vielä alemmaksi, sille kompensoidaan tämä lasku 95 %:sti. Jos taas verotuspohja kasvaa aiempaa suuremmaksi, se ei menetä koko kasvuhyötyä vaan siitä vain 5 %. Kunnille jää kannustinta hoitaa hyvin elinkeinotoimensa kaikissa tilanteissa. 

Symmetrisessä tasauksessa tasoitusrajan (100%) yläpuolelta olevilta kunnilta taas otetaan tasausvähennyksenä vastaavasti 95 % tasoitusrajan ylittävästä verotuspohjasta. 

Jos otetaan huomioon se, että yläpuolella olevilla kunnilla on paremmat vaikutusmahdollisuudet työpaikka- ja verotuspohjakehitykseensä kuin alarajan alapuolella olevilla kunnilla (kaavoituksella, tonttipolitiikalla jne.), tasausmaksuaste olisi  alle 95 %. Jos kasvukeskuksissa kunnan omien toimenpiteiden vaikuttavuus verotuspohjaan arvioitaisiin vaikkapa 40 prosentiksi ja vastaavasti 60 prosenttia olisi ulkoa päin määräytyvää (ei-vaikutettavaa eikä omaa ansiota, esimerkiksi valtakunnallisen työ- ja elinkeinorakenteen syvämuutokset jne.), tasausvähennys olisi 60 % keskimääräisen ylittävästä verotuspohjasta. Kun tällaisen kunnan verotuspohja kasvaa aiemmasta, se maksaa kasvusta tasauksena 60 % eikä 95 %. Tällaiselle ratkaisulle tuodaan usein perusteluna esille myös tehokkuusnäkökohdat. Uudelleenjakoa ei haluta kohdistaa liikaa kasvukeskuksina ja kansantalouden vetureina toimiviin kaupunkeihin, joissa on poismuuttoalueita korkeampi tuottavuus ja kustannustehokkuus. Fiskaaliin oikeudenmukaisuuteen perustuvat argumentit täydennettynä mainituilla kannustinmekanismeillä eivät kuitenkaan puolusta lähellekään niin alhaista tasausmaksuastetta kuin nykyisin käytetty 10 %:n tasausvähennys.

*Kuntien valtionapujärjestelmä. Vertaileva arviointitutkimus kahdesta valtionapujärjestelmästä. Tampereen yliopisto, Tampere 1996.

Kirjoittaja Lasse Oulasvirta toimii julkisyhteisöjen laskentatoimen professorina Tampereen yliopistossa.