Siitä on lähdettävä, että tähän on tultu *

”Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan kuntien rahoituksen ja valtionosuusjärjestelmän kokonaisuus uudistetaan vastaamaan kuntien uutta roolia ja sote-uudistuksen voimaantulon sekä TE-uudistuksen jälkeistä tilannetta. Uudistuksen lähtökohdaksi otetaan tavoite varmistaa eri kokoisten kuntien edellytykset järjestää lakisääteiset peruspalvelut kaikkialla Suomessa, ottaa huomioon muuttotappiokuntien tarpeet ja eri alueiden demografisen kehityksen sekä vahvistaa kasvavien kuntien ja kaupunkien edellytykset investoida kasvuun ja hoitaa sosiaalisia ongelmia.” Lue lisää linkistä.

Kuntien nykyinen valtionosuusjärjestelmä - tai pikemminkin kuntien koko verorahoitusjärjestelmä - on nykyisellään sote-uudistuksen jäännöserä. Periaatteessa järjestelmä oli kunnallisen soten aikana jokseenkin järjellä ymmärrettävissä. Kuntien käyttökustannuksista noin puolet meni sosiaali- ja terveyspalveluihin. Suurimmat sote-kustannukset olivat luonnollisesti niissä kunnissa, joissa oli paljon eläkeläis- ja vanhusväestöä ja suuri sairastavuus. Näiden kuntien rahoitustarve oli suurin ja niihin ohjautui myös enemmän valtionosuuksia. Suurempien valtionosuuksien kanssa käsikynkkää kävi yleensä myös kireämpi kunnallisverotuksen taso, koska valtionosuusjärjestelmä ei tasannut tulopohjan eroja täysimääräisesti ja työikäisten veronmaksajien osuus vanhusvaltaisissa kunnissa on pienempi.

Sote-uudistuksen rahoitusperiaatteet lyötiin varhaisessa vaiheessa poliittisesti lukkoon jo Sipilän hallituksen aikana, mihin myös lopulta toteutuneen Marinin hallituksen uudistuksen rahoitusmalli nojautui.

Nämä kolme periaatetta olivat:

1) Kunnista maakuntiin (sittemmin hyvinvointialueille) siirretään yhtä paljon verotuloja ja valtionosuuksia kuin siirtyy kustannuksiakin. Valtio toimii vain nettoutuksen välikätenä

2) Yhdenkään kunnan taloudellinen asema ei saa merkittävästi muuttua uudistuksen seurauksena verrattuna tilanteeseen, jossa se oli ennen uudistusta.

3) Yhdenkään veronmaksajan asema ei saa uudistuksessa muuttua eli käytännössä kansalaisen verotus ei saa kiristyä.

Tämä tarkoitti sitä, että maakunta- tai hyvinvointialueverotusta ei otettu käyttöön ja kaikilta kunnilta leikattiin 12,64 prosenttiyksikköä veroprosentista. Edullisimman veroprosentin (17,00) Kauniaisista lähti noin 74 prosenttia kunnallisveroista ja veroprosentista, korkeimman veroprosentin (23,50) Halsualta 54 prosenttia. Kansalaisten verotus ei keventynyt tai kiristynyt, vaan siirtyi valtion tuloverotuksen puolelle. Kunnallisverojen erotkin pysyivät samana. Ääripäiden ero on 6,5 prosenttiyksikköä, mutta suhteelliset erot repesivät: Halsualainen maksoi aiemmin 1,4 kertaa enemmän kunnallisveroja kuin Kauniaisten asukas, mutta uudistuksen jälkeen 2,5-kertaista kunnallisveroa.

Kuntien tulopohjasta napattiin luonnollisesti myös sote-sidonnaiset valtionosuudet, joiden osuudeksi määriteltiin kaksi kolmannesta 10,7 miljardin valtionosuuspotista. Jäljellä on tänä vuonna 3,3 miljardia euroa. Sote-sidonnaisen valtionosuuden määritteleminen oli tosin osin harkinnanvaraista, koska erillistä soten laskennallista valtionosuutta ei ole enää ollut vuoden 2015 valtionosuusuudistuksen jälkeen.

Sote-uudistuksen seurauksena kuntien verorahoituserien osalta siis kiinteistöveroihin ei koskettu, yhteisöverosta leikattiin kolmannes, kunnallisverosta 63 prosenttia ja valtionosuuksista 70 prosenttia. Kuntien rahoitusjärjestelmässä verotulojen painoarvo suhteessa valtionosuuksiin kasvoi uudistuksen myötä selvästi. Kaikissa kunnissa omat verotulot ovat nyt suuremmat kuin valtionosuudet, toisin kuin sote-kunnan aikaan.

Tuliko tästä kuntien rahoitusmallin perusta soten jälkeiseen aikaan? No ei tullut, vaan valtionosuusjärjestelmää muutettiin samassa yhteydessä muutamilta osin. Merkittävimpinä uusina palikoina laskentaan tuotiin sote-uudistuksen muutosrajoitin ja järjestelmänmuutoksen tasaus. Näiden ns. sote-tasauserien tehtävänä on varmistaa, että edellä mainitut uudistuksen kolme periaatetta toteutuvat. Ilman sote-eriä kunnissa, joista siirtyi enemmän sote-kustannuksia kuin rahoitusta, olisi jäänyt viivan alle parempi tulos tai mahdollisuus keventää kunnallisverotusta, kun taas päinvastaisessa tapauksessa olisi käynyt päinvastoin.

Tosiasiallisesti sote-uudistuksella oli niin valtava vaikutus kuntien verorahoitukseen, että sote-erät jyräävät alleen kaikki muut laskentatekijät ja valtaosassa kunnista tärkein valtionosuuksien määräytymisperuste on sote-siirtolaskelman kautta määräytyvä kunnan talouden tasapainotila. Sote lähti kunnista, mutta ei kuntien valtionosuusjärjestelmästä. Sote-eristä tulikin monen yksittäisen kunnan valtionosuuksien tason kannalta ratkaisevat laskentatekijä.

Vuonna 2023 uutena vos-kriteerinä mukaan tuli hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin. Verotuloihin perustuvaa tasausta muutettiin tasausrajojen osalta ja ottamalla kiinteistöverot 50-prosenttisesti tasauksen piiriin (voimalaitoksista kuitenkin vain ydinvoimalat). Lisäksi valtionosuusjärjestelmän sisällä tapahtui painopisteen muutos laskennallisten kustannusten tasaamisesta verotuloihin perustuviin laskentatekijöihin, kun tulopohjan tasaus ja verotulomenetysten kompensaatiot kasvattivat painoarvoaan.

Kymmenkunta kuntaa jäi uudistuksen seurauksena valtionosuuksissa miinukselle - siis saavat maksaa valtiolle siitä, että järjestävät valtion määräämiä lakisääteisiä tehtäviä. Lähihistoriassa tässä tilanteessa aiemmin ovat olleet vain parhaiden veronmaksajien kaupungit Kauniainen ja Espoo, kun verotuloihin perustuva tasaus on leikannut niiden valtionosuudet miinukselle. Nyt miinusmerkkisten valtionosuuksien syynä ovat sote-uudistuksen tasauserät, ja taloudelliselta asemaltaan hyvin erilaiset kunnat ydinvoimatuloilla menestyvästä Eurajoesta korkeiden sote-kustannusten myötä kriisiin ja kuntaliitokseen ajautuneeseen Pertunmaahan.

Kuntakohtainen muutosrajoitin ja järjestelmämuutoksen tasaus yhteensä on tämän vuoden valtionosuuksissa enimmillään plussalla pinta-alaltaan pienimmässä kaupungissa, Kauniaisissa: +1 262 €/asukas. Koko valtionosuupotti kaupungille on +2.091 €/as. Toisessa ääripäässä on väkiluvultaan pienin kaupunki, Kaskinen, jonka sote-tasauserät ovat -1.096 €/as. ja koko valtionosuus jää -749 €/as. pakkasen puolelle Ilman sote-eriä Kauniaisille jäisi VM:n vos-rahoitusta +544 €/as. ja Kaskinenkin saisi +367 €/as.

Sote-uudistus säilytti veroerot sellaisenaan. Esimerkiksi Kauniaisissa kunnallisveroprosentti on tänä vuonna 4,4 ja Kaskisissa 10,3 prosenttia. Kauniaisissa veroprosentti tuottaa eniten koko maassa, noin 430 asukasta kohden, Kaskisissa noin 210 €/asukas. Koko maan keskimääräinen kunnallisveron tuotto on noin 230 €/asukas. Jos sote-erät pitäisi kattaa kunnallisveroja korottamalla, Kauniaisten pitäisi kiristää verotusta lähes 3 %-yksikköä, jolloin taso lähestyisi koko maan keskiarvoa. Kaskisissa puolestaan tulisi mahdollisuus puolittaa kunnallisverotuksen taso - kuntien keskinäinen suhde kunnallisverotuksessa voisi kääntyä toisin päin.

Sote-kunnan aikaan oli tyypillistä, että korkeita kustannuksia vastaan piti periä korkeampaa veroa ja sai toki myös suuremmat valtionosuudet. Sote-uudistuksen jälkeen valtionosuuksien ikäryhmäkriteerit tuovat lapsivaltaisille kunnille suuremmat valtionosuudet, mutta omarahoitus omien verotulojen osalta ei enää noudatakaan sote-kunnan aikaista logiikkaa, koska sote-tasauserillä valtionosuuksia korotetaan tai leikataan, jotta verotus ei olennaisesti muutu.

Nyt tarvitaan rahoitusuudistus, jossa sote-historia kuntien taloudesta siivotaan pois. Kuntien verorahoituksen ja valtionosuuksien perusteena on oltava kuntien nykyiset ja tulevat lakisääteiset tehtävät. Onnea ja menestystä selvityshenkilöille vaativassa urakassa ja viisautta myös päätöksentekijöille!

Olli Riikonen

Kirjoittaja on valtionosuusasioiden erityisasiantuntija Kuntaliiton Elinvoima- ja talousyksikön kuntataloustiimissä ja ”pysyvä asiantuntijajäsen” VM:n asettamassa valtionosuusuudistuksen valmistelutyöryhmässä.

*Otsikko = ex-kuntaministeri Tapani Töllin tunnetuksi tekemä sanonta