Norminpurkua vai pelkkä uusi rahoitusleikkaus lukiokoulutukseen?

Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa luvataan vahvistaa kuntien toimintaedellytyksiä käynnistämällä kuntien normituksen keventämisohjelma, johon soveltuvin osin kytketään kaikki kuntia ohjaava sektorilainsäädäntö. Kuntien toiminnan ja tehtävien mitoitusta ja toteutustapojen yksityiskohtaista sääntelyä luvataan karsia.

Kunnat ovat sekä lukiokoulutuksen keskeisin järjestäjä että myös suurin rahoittaja. 88 prosenttia lukio-opiskelijoista opiskelee kuntien tai kuntayhtymien lukioissa. Näin ollen on luonnollista ja tärkeää, että normituksen keventämisohjelma koskee myös lukiokoulutusta. 

Nykyinen lukiolaki ja asetus lukiokoulutuksesta ovat vuodelta 2018. Tuolloin etenkin opiskelijan oikeuksia nostettiin asetuksesta lain tasolle, mutta sinällään normien tarkoituksenmukaisuus ei ollut uudistuksen keskiössä. Kuvaavaa on, että kumotusta lukioasetuksesta poistettiin sisällöllisesti ainoastaan velvoite aloittaa päivän työ lyhyellä päivänavauksella.  

Toimeksianto kevään kehysriihessä

Hallitus linjasi huhtikuun 2024 kehysriihessä, että se pyrkii keventämään kuntien tehtäviä ja velvoitteita sekä vahvistamaan kuntien maksutulopohjaa. Hallitus tavoittelee toimilla julkisen talouden vahvistamista sadalla miljoonalla eurolla vuodesta 2025 lähtien. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla tavoitellaan kehysriihen linjauksen mukaan kuntien taloudellisen tilanteen helpottamista kymmenellä miljoonalla eurolla.

Valtiovarainministeriö keräsi viime talvena kunnilta ideoita ja ehdotuksia, miten yksityiskohtaista sääntelyä uudistamalla voitaisiin sujuvoittaa toimintaa, vähentää byrokratiaa ja helpottaa kuntien mahdollisuuksia vastata tehtävistään. Tuloksena olikin 537 ehdotusta normien keventämisestä ja 57 ehdotusta kokeiluista. Kuntaliitto kokosi näistä ehdotuksista 92 keskeistä ehdotusta jatkovalmistelua varten.

Kunnilta hyviä ehdotuksia 

Lukiokoulutuksen osalta on ehdotettu muun muassa opiskelijoiden yhdenvertaisuuden parantamista mahdollistamalla elämänkatsomustiedon valinta myös uskontokuntiin kuuluville opiskelijoille. Samoin ehdotuksissa on mukana yhteiseen katsomusaineeseen siirtyminen. Myös ehdotuksessa erityisen koulutustehtävän mukaisen tuntijaon sallimiseksi laajojen painotuslinjojen opiskelijoille on kyse opiskelijoiden yhdenvertaisuuden lisäämisestä. 

Lukiokoulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistaminen siten, että rahoitus ei riippuisi järjestämistavasta, olisi oleellinen koulutuksen saavutettavuuden turvaamiseksi ikäluokkien pienentyessä. Tämän tueksi on ehdotettu erillistä kokeilua. Oppivelvollisten matka- ja majoituskorvausten siirtäminen Kelalle taas vähentäisi etenkin turhaa hallinnollista byrokratiaa.

Nämä edellä luetellut esimerkit kuntien tekemistä lukiokoulutusta koskevista ehdotuksista parantaisivat tyypillisesti opiskelijoiden yhdenvertaisuutta. Norminpurussa onkin keskeistä, että joustavat säädökset tukevat koulutuksen järjestäjiä ja mahdollistavat erilaisia, paikalliseen toimintaympäristöön soveltuvia ratkaisuja opiskelijan hyväksi. Toivottavasti esimerkiksi ajankohtaisessa oppimisen tuen uudistuksessa ei edetä päinvastaiseen suuntaan.

Poistuuko työ, jos normi poistuu? 

Norminpurun varjolla voi esiintyä myös ehdotuksia, jotka tosiasiallisesti toimivat tavoitettaan vastaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö on esimerkiksi valmistellut ehdotuksen, jolla luovuttaisiin koulutuksen järjestäjän velvollisuudesta laatia opetussuunnitelmaan perustuva vuosisuunnitelma. Suunnitelmassa määrätään lukiolain 13.4 §:n mukaan opetuksen yleisestä järjestämisestä, opetustunneista, työajoista, koulutuksen järjestäjien yhteistyöstä ja koulutuksen hankkimisesta, itsenäisestä opiskelusta sekä muista tarpeellisista opetuksen järjestämiseen liittyvistä asioista.

On totta, että lukuvuosisuunnitelman laatimisesta ei ole välttämätöntä säätää lukiolaissa. Koulutuksen järjestäjät ja oppilaitokset nimittäin suunnittelevat lukuvuoden toimintaa ja päättävät siitä joka tapauksessa ilman lukiolain velvoitettakin. Lakiin kirjatusta velvoitteesta voi siten luopua.

Vaikka laissa oleva lukuvuosisuunnitelman laadintavelvoite poistuisi, ei sen vaatima työ kuitenkaan poistuisi. Koulutuksen suunnittelu ja järjestäminen kuuluu suomalaisessa koulutuspolitiikassa paikalliseen toimivaltaan. Kyse on sekä keskeisestä paikallisesta koulutusjohtamisen työvälineestä että oppilaitoksen toimintaa ohjaavasta oikeudellisesta asiakirjasta, jolla määritetään oppilaitoksen toimintaa ja siihen liittyviä oikeudellisia vastuita. 

Uusi rahoitusleikkaus norminpurun varjolla

Opetus- ja kulttuuriministeriö aikoo kuitenkin tehdä lisäleikkauksen lukiokoulutuksen rahoitukseen velvoitteen mahdollisen poistumisen varjolla. Kun velvoitteen poistuminen lukiolaista ei tosiasiallisesti poista lukuvuosisuunnittelua, ei velvoitteen poistaminen paranna julkistaloutta ‒ se käytännössä vain heikentää koulutuksen järjestäjien rahoitusasemaa, mikäli rahoitusta leikataan. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön arvio lukuvuosisuunnitelman laatimiseen käytettävästä työajasta on lisäksi ylimitoitettu. Kuntaliiton koulutuksen järjestäjiltä ja oppilaitoksilta saaman tiedon mukaan varsinaisen lukuvuosisuunnitelman laadintaan käytettävä työmäärä on vain murto-osa ministeriön arviosta. 

Rahoitusleikkausten muuttuva vai puuttuva logiikka?

Erityisopetus ja muu oppimisen tuki tulivat uusina velvoitteina vuonna 2018 säädettyyn lukiolakiin. Vaikka opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 64 §:n ja kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain 21.2 §:n mukaan valtion tulee rahoittaa uudet ja laajentuvat velvoitteet täysimääräisesti, korvasi valtio tuolloin vain 37 prosenttia uuden velvoitteen aiheuttamista laskennallisista kustannuksista. Valtio perusteli matalampaa korvaustasoa sillä, että osa koulutuksen järjestäjistä tarjosi jo oppimisen tukea ilman velvoitetta. Nyt sen sijaan valtio ei aio kohtuullistaa rahoitusleikkausta.

Näyttää harmillisesti siltä, että toistaiseksi ministeriö ehdottaa norminpurun nimissä käytännössä vain uusia rahoitusleikkauksia lukiokoulutukseen. Olen käyttänyt tässä esimerkkinä ehdotusta leikata lukiokoulutuksen rahoitusta lukuvuosisuunnitelmavelvoitteesta luopumisen varjolla. Lisätietoa löytyy Kuntaliiton lausunnosta 23.8.2024. Nämä uudet rahoitusleikkaukset heikentäisivät kuntien ja koulutuksen järjestäjien asemaa, eivät parantaisi toivotulla tavalla julkista taloutta ja toimisivat siten tarkoitustaan vastaan. Onkin syytä keskittyä normeihin, joiden joustavoittaminen parantaa koulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia kehittää toimintaansa ja myös saada aikaan tosiasiallisia taloudellisia säästöjä.