Mitä valtionosuusuudistukselta voi ja mitä siltä ei kannata odottaa?

Kuntien valtionosuusuudistus on edennyt ensimmäisen lukuvuotensa aikana ennalta suunnitellussa aikataulussa. Uudistuksen selvityshenkilöpari, kuntien rahoitusjärjestelmän lakipykälät etu- ja takaperin tunteva Arto Sulonen ja timanttiporan tarkkuudella lukuja murskaava Eero Laesterä, ovat nyt saaneet Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta (VATT) ja Tilastokeskukselta taustaselvitykset työnsä tueksi. Selvityshenkilöt jatkavat työtään läpi kesän ja poliittiseen pyöritykseen uudistuksen valmistelumateriaali siirtyy elokuussa.  

Valmistelun siirtyminen poliittisiin pöytiin tarkoittaa tällaisissa laajaa yleistä mielenkiintoa keräävissä uudistuksissa tyypillisesti myös kuntakohtaisten laskelmien julki tuloa - joko hallitusti tai pala palalta nk. tiskin alta. Kuntien valtionosuuksien uudet laskentaperusteet on luvattu hallituksen esityksen muodossa lausunnoille lokakuussa. Kun eduskunta sitten päättää lakimuutoksista keväällä 2025 (samaan aikaan 13.4.2025 käytävien kuntavaalien aikaan), saavat kunnat valtionosuutensa uusien kriteerien, kerrointen ja hintojen mukaisina tammikuusta 2026 alkaen. 

Valtio ei laita kuntien valtionosuusuudistukseen yhtään lisää rahaa, vaan uudistus jakaa vuodelle 2026 varattuja euroja uudelleen kuntien välillä. Kyseessä on nollasummapeli tai pikemminkin miinussummapeli, sillä valtionrahoitus kuntien nykyisiin tehtäviin vähenee ensi vuonna 2025 ja edelleen uudistuksen voimaantulovuonna 2026. Tämä johtuu siitä, että hallituksen kevään 2024 kehysriihivastaantulosta huolimatta jo päätetyt sote-tasaukset leikkaavat kuntien valtionosuutta vielä tämän vuoden tasosta noin -100 miljoonaa euroa. Vuonna 2025 TE-rahoitus toki kasvattaa valtionosuuden kokonaispottia, mutta vertailukelpoinen, nykyisiä tehtäviä vastaava valtionosuus siis vähenee. 

Millaiset kunnat voittavat tai millaisten kuntien pitäisi voittaa? 

Kun valtionosuuskriteeristöä uudistetaan, osa kunnista voittaa ja osa häviää nykytilanteeseen verrattuna. Yksikään kunta ei tietenkään koe, että saisi valtiolta liikaa tai kohtuuttomasti rahaa, eikä ihme, sillä valtion osallistuminen kuntien peruspalvelujen rahoitukseen on tänä vuonna 2024 alimmalla tasolla yli 30 vuoteen. 

Valtionosuusjärjestelmän tarkoitus on taata kaikille kunnille tasavertaiset mahdollisuudet järjestää kuntalaisille lakisääteiset peruspalvelut kohtuullisella vero- ja maksurasitteella. Valtionosuusjärjestelmän kautta rahoitetaan vain niitä tehtäviä, jotka luetaan valtionosuusperusteisiksi. Näistä suurimpia ovat varhaiskasvatus ja esi- ja perusopetus, mutta myös kirjastot ja tietyt kulttuuripalvelut sekä vuoden 2025 alusta alkaen myös TE-palvelut kuuluvat nk. valtionosuuspohjaan. Kunnilla on myös muita lakisääteisiä ja vapaaehtoisia tehtäviä, mutta kaikki eivät kuulu valtionosuusrahoituksen piiriin. 

Valtionosuusjärjestelmä tasaa kuntien kustannuksissa ja tuloissa olevia eroja. Kustannuksiin vaikuttavista tekijöistä laskennassa otetaan huomioon sekä kuntaan että kuntalaisiin liittyviä olosuhdetekijöitä, kuten saavutettavuutta ja kielisuhteita. Tärkeimpiä ovat tietenkin kuntalaisiin liittyvät tekijät, erityisesti kunnan palvelutarvetta kuvaavat 0-15-vuotiaiden määrä (varhaiskasvatus ja perusopetus) sekä työikäisen väestön määrä (työllisyyspalvelu). Näiden kuntalaisten ”hintalappu” on kunnalle suurin ja siksi niillä on keskeinen rooli myös valtionosuuden jaossa. 

Valtionosuusuudistuksen kannalta keskeisin tutkimustyö on tehty Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa (VATT) ja se liittyy valtionosuuden määräytymisessä käytettävien tekijöiden valintaan ja laskennassa käytettäviin perushintoihin. VATTin tekemällä ekonometrisellä tutkimuksella on selvitetty ne tekijät, joilla on merkitsevä vaikutus kuntien välisiin todellisiin kustannuseroihin valtionosuustehtävien osalta. Tämän tutkimuksen pohjalta on luvassa muutoksia ikäryhmien perushintoihin.  

Selvityshenkilöiltä kesällä saatujen ennakkotietojen mukaan VATT on havainnut, että nykyisessä kuntien valtionosuusjärjestelmässä on laskentakriteereitä, joilla ei ole tutkimuksella tunnistettavaa merkitsevää yhteyttä peruspalveluiden järjestämisen kustannuseroihin kuntien välillä. Tällaisia ovat asukastiheys, koulutustausta ja työpaikkaomavaraisuus. Tämä puoltaisi näiden tekijöiden poistoa järjestelmästä. Tulopohjan tasauksen laajuudesta (mitä verotuloja tasauksessa huomioidaan) tai tasosta (kuinka paljon kuntien välisiä tuloeroja tasataan ts. mitkä ovat tasauslisän ja -vähennyksen suuruudet) selvityshenkilöt eivät ole esityksiään julkisuuteen tehneet, joten se osa uudistuksesta jäänee kokonaisuudessaan poliittisille päättäjille. 

Alustavien tietojen mukaan syrjäisyyden laskentakriteeriä esitetään säilytettäväksi, kun taas nykyisenlaisen saaristokunta- ja saaristo-osakuntakriteerin yhteyttä kustannuksiin ei ole pystytty selkeästi osoittamaan. Tulee kuitenkin huomioida, että valtionosuusuudistuksen rinnalla saaristoisuuskriteerit ovat uudistumassa Suomen Ympäristökeskuksen määrittelyjä vastaavaksi saaristolain uudistamisen yhteydessä. Järjestelmien yhteneväisyyden ja selkeyden kannalta olisi tärkeää, että uutta saaristoisuuskriteeristöä käytettäisiin (niin päätettäessä) myös valtionosuuden laskentatekijänä. 

Päästäänkö tai halutaanko eroon sote-menneisyydestä? 

Monelle kunnalle valtionosuusuudistuksen euromääräisesti isoin ja kuumin kysymys on sote-uudistuksen tuottamat tasauserät. Hankalaksi poistamisen tekee etenkin se, että toisilla erät ovat merkittävästi valtionosuutta lisääviä ja toisilla taas raskaasti niitä leikkaavia. Alustavien tietojen mukaan sote-tasauserät ollaan poistamassa järjestelmästä, mutta asteittain. Poistuvatko sote-erät kokonaan, poistetaanko sote-erien plussia ja miinuksia symmetrisesti vai voidaanko hyväksyä epäsymmetria ja miten pitkä on siirtymäaika, ovat vielä avoimia ja myös erityisen poliittisia kysymyksiä. 

Hallitusohjelman mukaisesti selvityshenkilöt ovat käsitelleet myös väestön kasvun ja kasvavien (kaupunki)seutujen investointitarpeiden kysymystä, ja näyttäneet alustavaa vihreää valoa tekijän sisällyttämisestä valtionosuuslaskentaan. Toisaalta myös väestöltään taantuvien alueiden taakkaa esitetään helpotettavan muuttamalla joko koko toisen asteen tai pelkän lukiokoulutuksen kunnan omarahoitusosuus ikäluokan (noin 16-19-vuotiaat) määrään perustuvaksi. Tässä kohtaa tiukasti valtiovarainministeriön hallinnonalalta johdettu valtionosuusuudistus kohtaa opetus- ja kulttuuriministeriön ja sivuaa samaan aikaan meneillään olevia toisen asteen koulutuksen uudistuksia.  

Äkillisiä ja dramaattisia muutoksia valtionosuuden määrään ei heti vuoden 2026 alusta kannata odottaa. Kaikkia muutoksia loivennetaan uudella, kaikki vaikutukset yhteen summaavalla tasauksella ja siirtymäajalla, joka voi olla pitkäkin.