Mikä jumitti vos-uudistuksen?

Kuntien valtionosuusuudistus siirtyy vuodella eteenpäin. Alkuperäinen tavoite oli, että uudistus olisi saatu voimaan jo vuoden 2026 alusta. Hallitusohjelman kirjoittajat lienevät ajatelleet, että uudistuksen pitää valmistua hyvissä ajoin ennen seuraavia kevään 2027 eduskuntavaaleja. Joko siksi, jottei niiden läheisyys pääse haittaamaan päätöksentekoa tai siksi, että uudistuksen vaikutukset ehtivät näkyä ennen vaaleja.

Valmisteluaikataulu on ollut tiukka, mutta paljon on saatu aikaan. Selvityshenkilöt Arto Sulonen ja Eero Laesterä astuivat alkuvuodesta 2024 remmiin. Heidän johdollaan yhteistyössä valmisteluryhmän, ministeriön virkaväen ja Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen VATT:n voimin on tehty kaikki toimeksiannon mukaiset selvitykset. Päätöksentekijöiden tarvitsemien palikoiden piti olla kasassa.

Soteko kaiken rikkoi?

Ministeri Ikonen tiedotti uudistuksen voimaantulon siirtymisestä 22.10.2024. Valtionosuusuudistuksen asettamispäätöksen tekstejä kerrannut lyhyt tiedote nosti esille lisätiedon tarpeen. Ministeriön ilmoitusta seuranneen viikon aikana keskustelu onkin tiivistynyt kahteen ydinkysymykseen. Miksi uudistusta piti siirtää? Mitä lisäselvityksiä vielä tarvitaan?

Selvityshenkilöiden monipolvisista vastauksista kuluneen viikon aikana voi päätellä jotain siirron syistä. Ensinnäkin lausuntokierros vaatii vähintään neljä kuukautta. Lait olisi pitänyt saada lausunnoille lokakuussa, jotta alkuperäisessä aikataulussa olisi voitu edetä ja esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvostolle olisi jäänyt sen vaatima aika esityksen käsittelyyn. Koska poliittinen keskustelu uudistuksesta on viivästynyt, lainsäädäntöprosessin vaatimaa aikataulua ei voida noudattaa.

Herää kuitenkin kysymys siirron todellisesta syystä. Miksi poliittinen käsittely takkuaa kaikissa tämän hallituskauden keskeisissä kuntia koskevissa lakiuudistuksissa? Kiinteistöverouudistus on hautautunut valtiovarainministerin paperipinoihin, norminpurussa sektoriministeriöt ovat italialaisessa lakossa, eikä VM saa hanketta edistettyä ja nyt myös valtionosuusjärjestelmän uudistus tökkii.

Vahva epäilys on, että valtionosuusuudistuksessa ongelmien ydin ovat sote-erät. Sote-menneisyyden poistoa, laskentakriteerien ja perushintojen muutoksia ja siirtymäajan järjestelyjä ei ole pystytty rajaamaan siten, että kuntakohtaiset valtionosuuden nousut ja laskut olisivat olleet kohtuullisia. Tultiin siis johtopäätökseen, että neljää miljardia uudelleen jakamalla ei saa parsittua kasaan kaikkia niitä vaurioita, joita 26 miljardin räjäytys teki. Sote-uudistus rikkoi ensin kuntien valtionosuudet ja nyt se on rikkonut myös valtionosuusuudistukset. Kuntien valtionosuusrahoituksen korjaaminen ilman lisärahoitusta näyttää mahdottomalta.

Vaikeus valita voittajat ja häviäjät?

Kuntien valtionosuuksien jakamisessa on aina tehty politiikkaa. Järjestelmää voidaan vähintään yrittää käyttää poliittisen ohjauksen välineenä sillä tarkkuustasolla, joka yleiskatteisen valtionrahoituksen tilanteessa on mahdollista. Arvovalinnoilla on sijansa erityisesti silloin, kun kaikkea ei voida objektiivisin perustein tutkimuksiin perustuen määrittää. Tällaista on esimerkiksi kuntien välisen tulojen tasauksen taso ja laajuus.

Jos ennen onkin vos-rahoituksessa ollut melko ilmiselvät jakolinjat ja eturistiriidat vaikkapa suurempien kaupunkien ja pienempien kuntien tai etelän ja pohjoisen kesken, sote-uudistuksen jälkeen nämä vanhat asetelmat eivät enää päde. Suurimmatkin kaupungit ovat keskenään eri veneissä. Vastaavat jakolinjat voi löytää jokaisen kuntatyypin ja kokoluokan sisältä.

Tämä kaikki on poliittisen päätöksenteon kannalta hankalaa. Erityisen hankalaa se on vaalien alla. Ja erityisen vaikeaksi kaikenlainen uudistaminen muuttuu, kun pelataan nollasummapeliä. Jotta kyseessä kuitenkin olisi uudistus, jonkun pitää muuttua. Silloin joku kunta voittaa ja jonkun pitää myös hävitä.

Jos tilanteen hallinta ei ole helppoa kunta-asioista vastaavalle ministerille ja hallituspuolueille, ei nykyrahoituksen tasolla pysyvien korjausehdotusten esittäminen ole helppoa oppositiollekaan. Eikä tilanne ole helppo myöskään kuntien yhteistä etua ajavalle Kuntaliitolle. Hallitusohjelmakirjauksissa tai yhteisissä työpajoissa on vielä helppo kumarrella joka suuntaan, mutta todellisessa päätöksentekotilanteessa kaikkia ei voi millään miellyttää nykyisen rahapotin sisällä.

Pohjaesitykset julkisesti arvioitavaksi – niin kunnissa tehtäisiin

Päätöksentekijöillä on tässä valtakunnallisessa uudistuksessa käytössään vastaava resurssi kuin kuntapäättäjilläkin kuntatason uudistuksissa: objektiiviset tilastofaktat ja pätevä asiantuntijakaarti niitä tulkitsemaan ja pohjaesityksiä tekemään. Selvityshenkilöt ovat tehneet syksyn aikana yhdessä ministeriön viranhaltijoiden kanssa ministerille vaihtoehtoisia malleja laskelmineen. Näitä esityksiä ei kuitenkaan ole annettu julkisesti arvioitavaksi.

Jos kyseessä olisi kunnallinen päätöksenteko esimerkiksi päiväkoti- tai kouluverkosta, virkatyönä tehty selvitys vietäisiin avoimesti julkiselle esityslistalle ja liitemateriaaleihin. Virkaesityksen pohjalta alkaisi kuntalaiskeskustelu ja poliittinen käsittely. Jos valmistelu ei tyydyttäisi, esitys voitaisiin hylätä, palauttaa jatkovalmisteluun tai ottaa tuumaustauko jättämällä asia pöydälle.

Ministeriöjohtoisesti tehtävissä uudistuksissa näyttää olevan toisin. Selvityshenkilöiden ja viranhaltijoiden taustatyön tulokset ja tehdyt esitykset eivät ole avoimesti arvioitavissa. Tällöin on mahdoton tehdä johtopäätöksiä siitä, ovatko esitysten pohjana olevat faktat, vertailut ja selvitykset riittäviä tai riittämättömiä ja mitä lisäselvitystä tarvittaisiin.

Kuntapäättäjillä ja kuntalaisilla on oikeus tietää, mitä ratkaisuehdotuksia muun muassa sote-erien siivoamiseksi ja verotuloihin perustuvan tasauksen uudistamiseksi on tarjoiltu. Valtionosuusjärjestelmä piti uudistaa vastaamaan kuntien nykyisiä ja TE-uudistuksen jälkeisiä tehtäviä - siis siivota pois sote-historian jäänteet.

Selvityshenkilöt Arto Sulonen ja Eero Laesterä ovat nauttineet kuntakentän vahvaa luottamusta ja ansaitsevat täyden tunnustuksen valmisteluprosessin aikana harjoittamastaan avoimesta vuorovaikutuksesta kuntakentän kanssa. Olisi vähintään kohtuullista, että selvityshenkilöiden valmistelutyön tulokset ja esitykset saatettaisiin julkisuuteen kunta-asioista kiinnostuneiden asiantuntijoiden ja kansalaisten arvioitavaksi.

Kirjoittaja toimii valtionosuusasioiden erityisasiantuntijana Kuntaliiton Elinvoima ja talous -yksikössä.