Huoli valtionosuuksista loppuu, kun luovutaan niistä kokonaan

Kunnilla on jatkuva ja aiheellinen huoli valtionosuuksien leikkauksista. Kaikilla on vielä tuoreessa muistissa Black Friday 17.11.2023, vaikka siinä ei varsinaisesti peruspalvelujen valtionosuuksia leikattukaan. Maan hallituksen väristä riippumatta vähintäänkin indeksitarkistuksista on tapana lipsua. Valtionosuusprosentti on valunut alaspäin ja on enää alle 22. Kun tiedetään valtion rahoitusvastuulla olevien hyvinvointialueiden miljardiluokan alijäämät, ei kuntien valtionosuusmomentti taatusti jää valtion talousarvion laatijalta huomaamatta.

Huoli kuntien valtionosuuksista poistuu, kun poistetaan itse huolenaihe. Lakkautetaan kuntien valtionosuudet osana valtion budjettitaloutta!

Valtionosuuden perustehtävä on kuntien kustannuserojen ja tulopohjan tasaaminen. Tämä voitaisiin tehdä kuntatalouden sisällä ilman valtion budjetista tulevaa rahoitusta. Idean voisi tiivistää niin, että valtionosuusprosentti määritellään nollaksi. Toisen asteen koulutuksen ja kulttuurilaitosten ylläpitäjämalli OKM:n valtionosuuksissa ei sisälly tähän tarkasteluun.

Kustannuserojen tasauksessa huomioidaan väestörakenteesta ja muista palvelutarvetekijöistä johtuvat erot kuntien kustannusrakenteissa. Kustannuserojen tasaaminen voidaan tehdä nykyisen peruspalvelujen valtionosuuden laskennallisten kustannusten kaltaisten kriteerien avulla. Ne voisivat pysyä hyvinkin lähellä nykyisiä, ikäryhmittäiset hinnat joka tapauksessa olisivat keskeisin ajuri. Olennaista on, että kriteerit kuvaavat kunnan nykyisiä tehtäviä ja huomioivat olennaiset palvelutarvetekijät ilman päällekkäisyyksiä.

Keskimääräinen laskennallinen kustannus saadaan laskemalla yhteen koko maan laskennalliset kustannukset ja jakamalla ne maan asukasluvulla. Jos kunnan laskennalliset kustannukset asukasta kohden ylittävät koko maan keskiarvon, saisi kunta tasausta ja päin vastoin. Valtio ei osallistu kustannuserojen tasaukseen ja tasaukset sekä vähennykset summautuvat koko maan tasolla nollaksi.

Kustannuserojen tasauksen jälkeen kunnat olisivat tasausjärjestelmän piirissä olevien tehtäviensä osalta ikään kuin samalla viivalla asukkaiden palvelutarpeista riippumatta. Joku voisi ajatella tämän jo riittävänkin: kunta hankkikoon verotuloja hyvällä elinkeino- ja väestöpolitiikalla ja joka ei tässä onnistu, verottakoon kuntalaisiaan raskaammin. Useampi tietää, ettei tämä ole realismia. Tulopohjan tasausjärjestelmä tarvitaan.

Tulopohjan tasaus tehtäisiin kehittäen nykyistä verotuloihin perustuvaa tasausta. Kannustimien näkökulmasta tasauslisän pitäisi olla mahdollisimman pieni. Nykyistä 90 %:n tasauslisää voi pitää jo tuloloukkuna: hankit 10 rahaa verotuloja lisää, menetät valtionosuuksia yhdeksän rahaa. Jos tämän huomioi investointilaskennassa, on hyvin harva elinkeinopoliittinen hanke kannattava.

Asukaslukuperusteisella jaolla lisää vakautta ja ennustettavuutta yhteisöverotuloihin

Yhteisöveron osalta ehdotan tasajakotapaa, eli nykyisten jako-osuuksien sijaan kuntaryhmän osuus jaettaisiin asukasluvun suhteessa. Tätä voi kritisoida elinkeinopolitiikan kannustinvaikutuksien vähentymisellä, mutta asukaslukuperusteinen jako toisi nykyistä enemmän vakautta ja ennustettavuutta yhteisöverotuloihin, eikä erillistä tasausta tarvittaisi. Yritysten työpaikat tuottavat kuitenkin ansiotuloveroja, jotka ovat kunnan veropohjan ydin.

Kunnallis- ja kiinteistöveroon perustuva tasaus voidaan tehdä kuntatalouden sisällä kustannusneutraalisti asettamalla tasauslisä ja tasausvähennys 50 prosenttiin. Kun yhteisövero jaetaan asukasluvun suhteessa, ei 50 prosentin tasauslisä ja -vähennys ole vaikutuksiltaan niin dramaattinen kuin nykytilanteeseen verraten voisi luulla.

Kuntatalouteen ei pidä jättää menneisyyden taakkaa

Tässä yhteydessä tulee poistaa kaikki vanhat valtionosuuden lisäykset ja vähennykset, mukaan lukien osuus toimeentulotuen rahoitusvastuusta ja sote-tasauserät. 

Lopputuloksena kuntien peruspalvelujen valtionosuus jäisi pois. Kuntatalouden sisällä, valtiovarainministeriön toimeenpanemana kuitenkin, maksetaan tai saadaan tasauksia. Valtion budjetista poistuva summa siirretään takaisin kuntien tuloveroprosentteihin tasasuuruisena, käänteinen sote-verosiirto siis. 

Lopputuloksena meillä olisi kuntien verorahoitusjärjestelmä, johon raha tulee sisään kunnan tuloveroina, kiinteistöveroina ja osuutena yhteisöverosta. Ensi vuonna jotkut kunnat saavat siivun kaivosveroakin. Kuntatalouden sisällä tehdään kustannuserojen ja tulopohjan tasaus. Valtio ei osallistu enää kuntatalouden rahoitukseen. Veroperustemuutokset tulee ainoana lisänä kompensoida kunnille jatkossakin valtion budjetista. Veromenetysten kompensaatio on tällä hetkellä jo 848 miljoonaa euroa. Uuteen järjestelmään siirryttäessä nekin nollattaisiin eli kertynyt potti siirrettäisiin kuntien tuloveroprosentteihin. Uusia kompensaatioita alkaisi kuitenkin kertyä, jos veroperustemuutoksia säädettäisiin.

Tämä malli edellyttää lähtökohtaisesti, ettei valtio enää voi lisätä kuntien tehtäviä ainakaan ilman, että niitä samalla vähennetään yhtä suurella summalla. Julkinen talous ei uusia velvoitteita nettomääräisesti enää kestäisikään. Kun eduskuntaa ei kuitenkaan mikään estä lisätehtäviä säätämästä, tapahtuisi niiden rahoittaminen kuntien yhteisövero-osuutta kasvattamalla ja tarkistamalla kustannuserojen tasauksessa käytettäviä kriteerejä.

Tässä mallissa kunnat eivät olisi riippuvaisia valtionosuuksista, eikä valtiolla olisi leikkausmahdollisuuksia valtionosuuksista. Kuntatalous rahoittaisi itse velvoitteensa. Valtuuston päätösvallassa olevat veroprosentit joustavat suuntaansa, jos kunnan menopuoli pysyy tai ei pysy hallinnassa. Malli vahvistaisi kuntien itsehallintoa merkittävästi.

Kiristysruuvina valtiolle jäisi vain kuntaryhmän osuus yhteisöverosta, minkä pitäisi olla lähinnä kriisiaikana joustomahdollisuus ylöspäin. Tällekin on vaihtoehto, yhteisöveron jättäminen kokonaan valtiolle ja ansiotuloverotuksen painon siirtäminen entistä enemmän kunnallisverotukseen. Malli tuskin saisi laajaa tukea ja se johtaisi kuntien tuloveroprosenttien erojen kasvuun entistä suuremmaksi.

Mitä valtionosuuksista luopuminen tarkoittaisi veroprosenteille? 

Vuoden 2024 valtionosuusaineistolla, siis ennen TE-uudistusta, kuntien veroprosentteja pitäisi nostaa noin kolme prosenttiyksikköä ja valtion tuloveroa laskea vastaavasti. Entä mitkä olisivat kuntakohtaiset vaikutukset? Jos laskennalliset kustannukset määriteltäisiin nykyisen järjestelmän kriteereillä, olisivat vaikutukset suurimmaksi osaksi yllättävän pienet. Vuoden 2024 valtionosuuksiin verraten voittajia olisi 119 ja menettäjiä 174 kuntaa. Tuloveroprosentin muutospaineella laskien enintään 1,0 prosenttiyksikön nosto- tai laskupaine olisi 117 kunnalla eli 40 prosentilla kunnista. Olisi toki yksittäisiä kuntakohtaloita ja toisaalta lottopotteja veroprosenttipaineen ollessa yli seitsemän. Malli vaatii siis tarkennuksia, mutta näitä pitäisi katsoa sekä kriteereitä että tulopohjaa tarkastelemalla. Esimerkiksi puun myyntitulojen pääomaveron siirto kunnille saattaisi paikata tässä mallissa juuri eniten menettävien kuntien asemaa merkittävästi.

Rahoitusjärjestelmän uudistuksessa tulee myös hyväksyä, että joku menettäisi nykytilaan nähden aika reippaasti ja toinen saisi lisää, jos nykyinen valtionosuusjärjestelmä on kohdellut joitakuita huonosti. Jatkossakaan tasausjärjestelmä ei korjaisi kunnan omista ratkaisuista johtuvia talouden ongelmia.

Miltä kuulostaisi kuntatalous ilman valtionosuuksia? 

Kirjoittajana on Risto Lammi, joka työskentelee Lappeenrannan kaupungissa talousarviopäällikkönä.

Rahoitusjärjestelmän uudistaminen Kuntaliiton verkkosivuilla