Toisen asteen koulutuksen järjestäminen erilaista kuin perusopetuksessa

Kunta on perusopetuslain (628/1998) 4 §:n mukaan velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Kunta on lain 6.2 §:n mukaan myös velvollinen osoittamaan oppilaalle lähikouluperiaatteen mukaisen koulupaikan.

Toisen asteen koulutuksessa tilanne on toinen. Kunnalla eikä millään muullakaan toimijalla ole velvollisuutta järjestää lukio- tai ammatillista koulutusta. Koulutuksen järjestäminen perustuu järjestämislupaan.

Lukio- ja ammatillisella koulutuksella on molemmilla omat, erilaiset koulutustehtävänsä. Ne kuitenkin yhdessä vastaavat perusopetuksen jälkeisestä toisen asteen koulutuksesta. Niissä on siten myös samankaltaisuutta etenkin järjestämiseen ja rahoitukseen liittyen. Omien koulutustehtäviensä lisäksi toisen asteen koulutus eroaakin periaatteellisesti monin tavoin perusopetuksesta.

Vapaa hakeutumisoikeus on kantava periaate sekä lukio- että ammatillisessa koulutuksessa. Opiskelijalle ei siis osoiteta opiskelupaikkaa, vaan hän hakee sitä itse. Tätä periaatetta ei oppivelvollisuuden laajentuminen toiselle asteelle ole muuttanut, vaikkakin asuinkunnalla on tarvittaessa viimekätinen velvollisuus osoittaa koulutuspaikka tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen.

Kunnat pääasiallisina järjestäjinä

Toisen asteen koulutus vastaa paikalliseen, alueelliseen ja valtakunnalliseen koulutustarpeeseen. Se tukee yksilön kehittymisen lisäksi myös paikallista ja alueellista elinvoimaa. Tämä yhteys vahvistuu etenkin ammatillisen koulutuksen osalta työ- ja elinkeinopalvelujen siirtyessä kuntien vastuulle vuonna 2025.

Kunnat ovat keskeisimmät järjestäjät myös toisen asteen koulutuksessa. 88 prosenttia tutkintotavoitteisista lukio-opiskelijoista opiskelee kunnallisissa lukioissa. Ammatillisesta koulutuksesta kunnat ja kuntataustaiset organisaatiot järjestävät 83 prosenttia. Yksityiset koulutuksen järjestäjät täydentävät järjestelmää sekä lukio- että ammatillisessa koulutuksessa.

Kuva 1: Koulutuksen järjestäjät tutkintotavoitteisten opiskelijoiden mukaan Manner-Suomessa

Kunnat järjestävät lukiokoulutuksen pääosin toimien suoraan itse koulutuksen järjestäjinä ja osin yhdessä muiden kuntien kanssa kuntayhtymissä. Lukiokoulutuksessa myös yliopistot ja valtio toimivat pieneltä osin järjestäjinä.

Osa suurimmista kunnista järjestää ammatillista koulutusta omana toimintanaan. Pääosin kunnat järjestävät ammatillista koulutusta yhteistyössä joko kuntayhtymissä tai kuntaomisteisissa osakeyhtiöissä. Kunnat ovat olleet perustamassa myös useita koulutusta järjestäviä säätiötä.

Ylläpitäjäneutraliteetti tarkoittaakin sitä, että vaikka kunnat pääosin vastaavat toisen asteen koulutuksen järjestämisestä, myös muilla edellytykset täyttävillä oikeushenkilöillä on mahdollisuus saada opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämä järjestämislupa. Rahoitus ohjautuu samoin perustein kaikille järjestäjätyypeille.

Kunnat suurin rahoittaja

Kuntaperusteisuus näkyy toisen asteen koulutuksessa myös siinä, että kunnat ja valtio rahoittavat yhdessä toisen asteen koulutuksen. Kunnat ovat suurin rahoittaja ja kaikki kunnat osallistuvat sekä lukio- että ammatillisen koulutuksen rahoitukseen asukasperusteisen kuntaosuuden kautta.

Kuva 2: Lukio- ja ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitussäädökset määrittelevät rahoitusjärjestelmään kerätyn valtion ja kuntien rahoituksen allokoinnin koulutuksen järjestäjille. Tärkeänä periaatteena on, että rahoitus on laskennallista ja yleiskatteellista. Koulutuksen järjestäjä voi siten päättää rahoituksen käyttämisestä paikallisesti tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Toimintalainsäädäntö ohjaa siis koulutuksen järjestämistä ja rahoituslainsäädäntö mahdollistaa sen.

Toisen asteen koulutuksen rahoitusjärjestelmä on siten periaatteessa hyvin yksinkertainen ‒ tarvittava rahoitus kerätään kaikilta kunnilta ja se allokoidaan valtion rahoituksella täydennettynä suoraan laskennallisin perustein koulutuksen järjestäjille. Aiemmin käytössä ollut kuntia ja koulutuksen järjestäjiä työllistävä ristiinlaskutus on poistettu. Rahoitusjärjestelmä on siten vapaan hakeutumisoikeuden periaatteen mukainen.

Rahoitusjärjestelmä on rikki

Nyt järjestelmä ei kuitenkaan toimi lukiokoulutuksessa siten kuin sen on tarkoitettu toimivan. Järjestelmä on rikki, koska lukiokoulutuksen järjestäjille jaettava rahoitus ei enää vastaa koulutuksen järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Tämä johtuu säädöksiin lisätystä yli sadan miljoonan euron rahoitusleikkurista.

Paine erilaisiin rahoituksellisiin erityisratkaisuihin kasvaa valtion rahoitusleikkausten vuoksi. Rahoitusleikkausten jatkuminen uhkaa toisen asteen koulutuksen ylläpitäjä- ja rahoitusmallia. Siksi leikkauksista on päästävä mahdollisimman nopeasti eroon.

Ammatillisessa koulutuksessa on luovuttu rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella. Ammatillisen koulutuksen määräraha perustuu siis eduskunnan päätöksen mukaiseen valtion talousarvioon. Näin ollen esimerkiksi oppivelvollisuuden laajenemisesta aiheutuvat arvioitua suuremmat kustannukset eivät kompensoidu koulutuksen järjestäjille.

Tässä tekstissä on tarkasteltu toisen asteen koulutuksen järjestämisen ja rahoituksen perusteita ja ominaispiirteitä tarkastelematta kuitenkaan rahoituksen allokointiperusteita eri koulutuksen järjestäjille. Toisen asteen koulutuksen järjestämisperiaatteet ovat edelleen toimivat.

Lukiokoulutuksessa on tärkeää poistaa säädöksistä valtion rahoitusleikkaus. Ammatillisessa koulutuksessa tulee selvittää olisiko tarkoituksenmukaista palata takaisin rahoituksen määräytymiseen todellisen kustannuspohjan perusteella. Siis kuntien ja valtion välisen kustannustenjaon tarkastukseen perustuvaan järjestelmään, jossa kustannusten jaosta valtion ja kuntien välillä on säädettävä lailla.