Pulinat pois: Puhe- ja läsnäolo-oikeutetuilla ei automaattista oikeutta salassa pidettäviin tietoihin

Pohdin edellisessä blogissani, missä menee sivullisen määritelmän raja asiakirjajulkisuudessa; milloin viranhaltija, työntekijä tai luottamushenkilö on niin kytkeytynyt asian käsittelyyn, että hänellä on oikeus myös hallintoasiaan liittyviin salassa pidettäviin tietoihin.

Tässä blogissa pohdin puhe- ja läsnäolo-oikeutettujen oikeutta salassa pidettäviin tietoihin. Tarkastelen asiaa muun muassa vertailemalla tämän kategorian henkilöiden asemaa toimielinten jäsenien asemaan. Korostan lisäksi lopuksi pari asiaa siitä, miten päättäjien minun näkemykseni mukaan aina kannattaa suhtautua suljetuissa kokouksissa käsiteltäviin tietoihin.

Milloin henkilö osallistuu juridisessa mielessä päätöksentekoon?

Lokakuisessa blogissani siis todettiin, että asian käsittelijällä on oikeus käsitellä salassa pidettäviä tietoja, mikäli ne ovat oleellisia asian käsittelyn kannalta. Sivulliselle ei taas saa luovuttaa salassa pidettäviä tietoja. –Mihin kategoriaan kuuluu puhe- ja läsnäolo-oikeutettu, joka ei ole toimielimen jäsen?

Toisin kuin toimielimen jäsen, puhe- ja läsnäolo-oikeutettu ei voi esimerkiksi äänestää, eikä siten juridisesti osallistua päätöksentekoon. Puhe- ja läsnäolo-oikeutettu vaikuttaa päätökseen kuitenkin puheenvuoroillaan ja läsnäolollaan. On huomioitava, että tällaisiin henkilöihin lisäksi sovelletaan esteellisyyssääntelyä. Esteellisyyssääntelyn kannalta asian käsittelijän määritelmä saattaa siten olla julkisuuslain määritelmää laajempi. Esteellisyyssääntelyn kannalta nämä henkilöt eivät lainsäätäjän mielestä siten ole sivullisia asian suhteen.

Analogista tulkinta-apua voidaan mielestäni lisäksi, ainakin osittain, ottaa kuntalain 83 §:stä, jonka alkuosa, esitöiden perusteella, tarkoittaa, että luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja, jotka ovat luottamushenkilön toimessa tarpeellisia. Tarpeellisuuden arvioinnissa lähtökohtana on siten usein nimenomaan se, minkä toimielimen jäsen luottamushenkilö on.

Erityislainsäädännössä, kuten potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 13 §:ssä, eli ns. potilaslaissa, sivullisen määritelmästä on lisäksi voitu nimenomaisesti säätää erikseen. Mainitussa laissa sivullisella tarkoitetaan potilasasiakirjoihin sisältyvien tietojen, eli salassa pidettävien tietojen, osalta muita kuin asianomaisessa toimintayksikössä tai sen toimeksiannosta potilaan hoitoon tai siihen liittyviin tehtäviin osallistuvia henkilöitä – toisin sanoen henkilöitä, jotka eivät hoida asianomaista potilasta. Tästäkin pitää ottaa tulkinta-apua.

Luottamushenkilö: toimielimen jäsen vai läsnä puheoikeudella?

Kunnissa on tavanomaista, että luottamushenkilöllä on toisessa toimielimessä puhe- ja läsnäolo-oikeus ilman, että hän olisi toimielimen jäsen.

Esimerkiksi kunnanhallituksella on yleensä kunnan hallintosäännön puitteissa edustajia lautakunnissa, ja vastaavasti kuntalaki suoraan säätää, että valtuuston puheenjohtajistolla on puhe- ja läsnäolo-oikeus kunnanhallituksen kokouksissa.

Ei myöskään ole epätavallista, että kunnilla on edustajia toisessa yhteisössä, esimerkiksi kuntayhtymässä.

Näissä tilanteissa puhe- ja läsnäolo-oikeus toimielimessä liittyy nimenomaan kunnan luottamushenkilön tehtävään toimia edustajana. Tällöin voitaisiin katsoa, että mahdolliset salassa pidettävät tiedot olisivat tarpeellisia hänen luottamustehtävänsä hoitamisen kannalta.

Lisäksi on yllä todetun mukaisesti otettava huomioon, että puhe- ja läsnäolo-oikeutettu ei esteellisyyssääntelyn näkökulmasta ole asian käsittelyn suhteen sivullinen.

Yllä mainitut kuntalain 83 § sekä potilaslain 13 § ilmentävät kuitenkin selkeästi, että myös yhden viranomaisen sisällä toinen viranomaishenkilö saattaa olla salassapidon näkökulmasta sivullisen asemassa, jolloin salassa pidettäviä tietoja ei saa luovuttaa sivullisille.

On siten arvioitava, missä määrin ao. viranomaishenkilöiden, eli puhe- ja läsnäolo-oikeutettujen, tehtävät ovat erilaisia ja eriytyneitä verrattuna toimielinten jäseniin – ja mikäli ko. salassa pidettävä tieto ylipäätään liittyy henkilön tehtävänä olevan asian käsittelyyn. Analogista tulkinta-apua pitää mielestäni ottaa nimenomaan potilaslain 13 §:stä – osallistuuko puhe- ja läsnäolo-oikeutettu asian käsittelyyn siten, että hän on verrattavissa toimielinten jäsenten asemaan, jolloin hänellä olisi oikeus myös salassa pidettäviin tietoihin.

Yllä todetun perusteella on ainakin selvää, että henkilö, jolla on ainoastaan puhe- ja läsnäolo-oikeus toimielimessä, ei juridisesti ole tehtäviensä osalta samassa asemassa kuin toimielimen jäsen. Edellisen kategorian henkilöt eivät saa osallistua mahdollisiin äänestyksiin. Lisäksi on vielä huomioitava, että puhe- ja läsnäolo-oikeus perustuu nimenomaan siihen, että on katsottu, että tietyllä henkilöllä tulisi olla tietynlainen seurantamahdollisuus toimielimissä käsiteltävien asioiden suhteen. Eli oikeus tietää, millaisia asioita toimielimessä käsitellään, jotta hän toisessa toimielimessä, jonka jäsen hän on, voi hyödyntää näitä tietoja.

Selvää on, että muutamissa tapauksissa toisella toimielimellä ei kuitenkaan voi olla mitään intressiä tiettyjen asioiden suhteen. On esimerkiksi muistettava, että kunnanhallituksen otto-oikeus ei ulotu tiettyihin yksilöasioihin. Täten on selvää, että esimerkiksi lautakunnan salassa pidettävien tietojen antaminen kunnanhallituksen edustajalle, jolla on lautakunnassa puhe- ja läsnäolo-oikeus, ei antaisi mitään lisäarvoa.

Salassa pidettävien tietojen käsittely tarkoittaa poikkeusta normaalista käsittelystä, johon liittyvät tiedot ovat julkisia. Arvioinnissa täytyy toisin sanoen ottaa huomioon myös salassapidon perustuslaillinen tarkoitus.

Salassapidon tarkoitus vahvemman perusoikeuden puolustajana huomioitava

Salassapidolla rajoitetaan toista perusoikeutta eli julkisuusperiaatetta. Perusoikeuksien sisältöä voidaan rajoittaa ainoastaan, jos tämä on välttämätöntä esimerkiksi toisen perusoikeuden suojaamiseksi.

Jos asiakirjan tiedot ovat lain nojalla salassa pidettäviä, tämä myös tarkoittaa, että lainsäätäjä on pitänyt niitä niin tärkeinä esimerkiksi henkilön yksityiselämän suojaamisen kannalta, että jopa toista perusoikeutta pitää rajoittaa.

Näiden seikkojen perusteella salassa pidettävien tietojen antaminen myös vain puhe- ja läsnäolo-oikeutetuille, eli henkilöille, joiden läsnäolo-oikeus perustuu yleiseen seurantatarpeeseen, jota tietyissä tilanteissa ei kuitenkaan kerta kaikkiaan ole, olisi mielestäni ainakin monissa tilanteissa salassapitosääntöjen vastaista.

Siten minusta on yhä selvempää, että jos henkilö osallistuu läsnä- ja puheoikeudella toisen yhteisön, esimerkiksi kuntayhtymän, kokoukseen, tällaisella ulkopuolisella henkilöllä ei tosiaan voi olla oikeutta toisen yhteisön toimielimen salassa pidettäviin tietoihin.

Entä henkilöillä, joilla saman kunnan tai kuntayhtymän sisällä on puhe- ja läsnäolo-oikeus toisessa toimielimessä? Yllä todetun perusteella salassa pidettäviä tietoja ei ainakaan lähtökohtaisesti tulisi antaa heille sellaisissa asioissa, joissa salassa pidettävillä tiedoilla ei ole lisäarvoa esimerkiksi otto-oikeuden tai asian jatkokäsittelyn kannalta. Mikäli toimielimessä käsitellään salassa pidettävää asiaa, puhe- ja läsnäolo-oikeutetun tulisi poistua kokoustilasta tämän käsittelyn ajaksi.

Salassa pidettävän tiedon luovuttaminen puhe- ja läsnäolo-oikeutetuille, kun kunta asianosaisena

Meillä Kuntaliitossa on omaksuttu tulkinta, jossa kunta voi asian asianosaisena vapaaehtoisesti julkisuuslain nojalla suostua salassa pidettävän tiedon luovuttamiseen puhe- ja läsnäolo-oikeutetuille esimerkiksi hallintosäännössään. Tämä turvaisi osaltaan esimerkiksi otto-oikeuden, kun kunnanhallituksen edustajat saisivat tarpeellista infoa myös salassa pidettävästä tiedoista.

Jos kunnalla ei ole itse asianosaisasemaa tietyssä asiassa, salassa pidettäviä tietoja ei tulkintamme mukaan voida luovuttaa puhe- ja läsnäolo-oikeutetuille. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi salassa pidettävät yksilöasiat, joissa myöskään otto-oikeus ei useimmissa tapauksissa tulisi sovellettavaksi.

Kiteyttääkseni asian: puhe- ja läsnäolo-oikeutetuille ei tulisi antaa salassa pidettäviä tietoja, jos kunta ei itse ole asianosainen asiassa, eikä kyseisten tietojen luovuttamisella ko. luottamushenkilölle ole merkitystä asian jatkokäsittelyn näkökulmasta.

Vaitiolo usein hyvä ohjenuora

Se siitä. Kolmas varteenotettava seikka on tietysti viranomaisen velvollisuus varmistaa, että salassa pidettävien tietojen käsittelijät, ja erityisesti kokouksen osallistujat, ovat tietoisia asiakirjojen salassapidosta. Salassapidosta kumpuaa rajoituksia: vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto.

Mikäli käsittelyyn liittyy salassa pidettäviä tietoja, olisi asian käsittelyn alussa toimielimen puheenjohtajan syytä varata hetki salassapidon toteamiseen. Salassa pidettäviä tietoja sisältäviin kokous- ja muihin asiakirjoihin tulee luonnollisesti myös laittaa salassapitomerkintä ja säännös, johon salassa pito perustuu.

Lopuksi on vielä hyvä muistaa, että suljetun kokouksen keskustelut aina ovat luottamuksellisia, olipa kyse mistä tahansa asiasta. On hyvän hallinnon vastaista kertoa sivullisille, mitä toinen päättäjä on suljetussa kokouksessa sanonut, vaikka kyse ei olisikaan salassa pidettävästä asiasta.

Vaitiolo muiden kuin julkaistussa pöytäkirjassa olevien asioiden sekä muiden kuin omien puheenvuorojen suhteen toimii siten minusta aina hyvänä ohjenuorana.