Samankaltaiset kunnat – Pystytäänkö esiopetuksen kustannuseroja selittämään?

Kuntaliiton SAKU-tutkimushankkeen kolmannessa osassa pyrittiin selittämään, mitkä tekijät vaikuttavat esiopetuksen järjestämisen kustannuksiin. Aiempien perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen SAKU-mallien tapaan hankkeessa keskityttiin selvittämään, mitkä olosuhde- ja päätösperäiset tekijät selittävät palvelun järjestämisen kustannuseroja. Hankkeessa testattiin noin 30 eri tekijää regressioanalyysin avulla. Monet muuttujista olivat samoja kuin perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen selvityksissä.

Esiopetuksen järjestämistavat vaihtelevat kunnissa

Esiopetuksen järjestämistavat ovat kunnissa erilaisia, ja hyviä käytänteitä löytyy useita. Esiopetusta toteutetaan enimmäkseen varhaiskasvatuksen toimintana koulun tiloissa, mutta myös päiväkodeissa. Kuntaliiton vuonna 2019 tekemän kartoituksen mukaan (228 kuntavastausta), 79 % kunnista järjestää esiopetusta suomen kielellä. Molemmilla kotimaisilla kielillä palvelua järjestetään 19 % kunnista. Ruotsin kielellä palvelua järjestää 2 % kunnista.

Varhaiskasvatuksen toimiala vastaa esiopetuksen hallinnosta suurimmassa osissa kunnista (53 %). Toiseksi eniten on perusopetuksen toimialan hallinnoimaa (30 %). Kunnista vajaa viidennes (17 %) on jakanut hallinnollisen vastuun varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen kesken. Myös esiopetuksen järjestämisestä vastaavan viranhaltijan osalta on eroja. Eniten esiopetuksesta vastaa varhaiskasvatuksesta vastaava viranhaltija (49 %), toiseksi eniten toimialajohtaja (20 %) ja kolmanneksi koulun rehtori (11 %).

Koska esiopetuksen järjestämisentavoissa on paljon vaihtelevuutta, esiopetuksen kustannusten vertailu eri kuntien välillä on erittäin haasteellista. Lisäksi esiopetuksen järjestämiseen kytkeytyy vahvasti varhaiskasvatuksen järjestäminen. Esiopetusikäisillä lapsilla on oikeus saada esiopetuksen lisäksi varhaiskasvatusta.

Kunnissa on eroja siinä, miten esiopetuksen lisäksi järjestettävä palvelu toteutetaan. Tällä on vaikutuksia esimerkiksi esiopetuksen henkilöstökuluihin. Kartoituksemme perusteella esiopetuksen jälkeinen toiminta järjestetään pääosin päiväkodissa tai perhepäivähoitotoiminnassa (72 %) sekä omana toimintana aamu- ja iltapäivätoiminnan yhteydessä (35 %). Muut tavat tai muuna kerhotoimintana esiopetuksen jälkeinen toiminta ovat selkeästi vähäisempiä.

Löytyikö samankaltaisia kuntia?

Tilastoestimointien isoimmaksi haasteeksi nousi selitettävän muuttujan eli esiopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten poikkeuksellisen iso vaihtelu. Oppilaskohtaisissa kustannuksissa nähdään parhaimmillaan jopa useiden satojen prosenttien vaihtelua eri kuntien välillä.

Selvityksen yhteydessä nousi esiin yleinen epäilys kustannuslaskennan tarkkuudesta. Esiopetuksen oppilas voi ennen tai jälkeen esiopetuksen osallistua varhaiskasvatukseen joko päiväkodissa, koulussa tai avoimessa varhaiskasvatuksessa. Näiden lasten osalta kustannukset jyvitetään esiopetuksen lisäksi joko varhaiskasvatuksen tai koulun kustannuksiin. Jos jyvitykseen liittyvä kustannuslaskenta ei ole tarkkaa, tutkimuksen tulokset vääristyvät merkittävästi. Selitettävä muuttuja on regressioanalyysin tärkein muuttuja.

Estimointien lopputuloksena laajasta muuttujajoukosta jäi lopulta seitsemän esiopetuksen kustannuseroja selittävää olosuhdemuuttujaa: kunnan väestörakennetta kuvaava keski-ikä, pinta-ala, muuttovoitto, esiopetuksen oppilasmäärän muutosprosentti, valtionosuuksien osuus verorahoituksesta, ruotsinkielisten osuus väestöstä sekä erityistä tukea saavien oppilaiden osuus.

Näillä olosuhdemuuttujilla kyettiin kuitenkin selittämään vain noin 30 prosenttia kustannuseroista. Olosuhde- ja päätösperäisillä muuttujillakin selitysaste jäi muita SAKU-malleja huomattavasti alhaisemmaksi eli noin 50 prosenttiin.

Yksi syy heikolle selitysasteelle voi olla opetuskustannusten suuri osuus oppilaskohtaisista kokonaiskustannuksista ja näiden kustannusten erityisen suuri vaihtelu. Opetuksen kustannuksiin lasketaan opettajien henkilöstökulut ilman kiinteistö-, ruokailu-, kuljetus- ja muita tukipalvelukustannuksia.

Opetustoiminnon kustannuseroja ei voi selittää opettajien palkkatasoeroilla, vaan eroja aiheutuu todennäköisesti järjestämistapaeroista, erikokoisista ryhmistä sekä kustannuslaskentaeroista. SAKU-mallin heikkoudeksi voidaankin todeta, että kuntaa kuvaavat olosuhdemuuttujat eivät pystyneet selittämään opetuskustannusten suurta vaihtelua.

Esiopetuksen SAKU-pilotin osalta päädyttiin lopputulemaan, ettei olosuhdemuuttujien selitysvoima ole tarpeeksi suuri luotettavan SAKU-mallin rakentamiseksi. Esiopetuksen kustannuslaskentaa kunnissa tulisikin jatkossa kehittää luotettavien kustannustietojen aikaansaamiseksi. Kunnissa asiaan kannattaa kiinnittää huomiota, jotta panostukset esiopetukseen ovat todennettavissa myös kustannuksissa ja palveluverkon optimointia arvioitaessa.

Jos mallien selitysasteet jäävät alhaisiksi, kun huomioidaan kaikki saatavilla olevat olosuhde- että päätösperäiset muuttujat, nousee esille kysymys siitä, onko esiopetuksen kustannusten vertaaminen ylipäätänsä mielekästä. Toki alhaista selitysastetta voi selittää myös jokin mallista puuttuva muuttuja.