Samankaltaiset kunnat – mikä selittää perusopetuksen järjestämisen kustannuseroja?

Olemme liian tottuneita vertamaan kuntia asukasluvultaan saman kokoluokan kuntiin, naapurikuntiin tai saman maakunnan kuntiin. Voisiko vertailua tehdä myös toisin?  

Kysymykseen vastaa Kuntaliiton SAKU-tutkimushanke, jossa samankaltaisuutta etsitään tilastollisen analyysin keinoin.  

Ensimmäinen kuntien käyttöön julkaistu malli käsitteli varhaiskasvatuksen kustannuseroja. Nyt julkaistavassa mallissa pureudutaan perusopetuksen järjestämisen kustannuseroihin.  

Perusopetuksen mallissa testattiin yli 30 eri olosuhde- tai päätöstekijää tilastollisen monimuuttujamenetelmän avulla. Olosuhdetekijöillä tarkoitetaan asioita, joihin kunta ei itse voi vaikuttaa, ainakaan lyhyellä aikavälillä. Päätöstekijät taas ovat kuntien vaikutuspiirissä olevia asioita.  

Ryhmäkoolla suuri vaikutus kustannuksiin 

Tilastollinen analyysi vahvisti käsitystä siitä, että ryhmäkoot selittävät vahvasti perusopetuksen kustannuksia. Koulujen koolla ei ole läheskään samaa merkitystä. Julkisessa keskustelussa tämä on tuttua. Kuntatason keskusteluissakin perusopetuksen säästökohteina toimenpidelistoilla mainitaan ryhmäkokojen kasvattaminen, mikäli tämä on kunnan ylläpitämissä kouluissa mahdollista. 

Kuntien ylläpitämä perusopetuksen palveluverkko on kattava, sillä kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää kaikille sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Kuntarajat vaikuttavat siis palvelun järjestämiseen, vaikka kunta voi päättää, järjestääkö se palvelun yksin tai yhdessä. 

Kuljetus on järjestettävä, jos koulumatkan pituus ylittää 5 km tai reitti on muuten oppilaan ikä ja olosuhteet huomioiden vaarallinen, vaativa tai rasittava. Järjestämisessä on myös huomioitava koulumatkojen päivittäiselle kestolle asetetut ajalliset rajat. 

Myös kuljetuskustannukset sekä vero- ja ansiotulot selittävät paljon 

Kunnan palveluverkko heijastuu sekä ryhmäkokoon että kuljetuskustannuksiin. Jos verkko hajaantuu, kunnan maapinta-ala on suuri ja taajama-aste alhainen, ryhmäkoot ovat väistämättä pienempiä ja kuljetettavien oppilaiden osuus suurempi. 

Jonkin verran selitysastetta sai myös kunnan saaristomaisuus, mikä sekin heijastuu ennen kaikkea ryhmäkokojen ja kuljetuskustannusten kautta. 

Vahvan selitysasteen saivat myös kunnan vero- ja ansiotulot. Tämä voi johtua siitä, että hyvät taloudelliset lähtökohdat luovat edellytyksiä panostaa palveluihin yli lakisääteisen minimin. Se antaa kunnille mahdollisuuksia hyödyntää liikkumavaraa eri tavoin, kuten tarjota opetuksen vähimmäismäärää laajempaa opetusta. 

Toisaalta vero- ja ansiotulojen selitysaste voi kertoa myös kunnan väestöpohjasta. Jos kunnassa asuu paljon työikäistä ja siten myös perheellistä väkeä, oppilaita on enemmän ja yksikkökustannukset alhaisemmat.  

Kuntalaisten keski-iän ja oppilasmäärän muutoksilla vaikutusta 

Mielenkiintoinen selittävä tekijä oli myös kunnan väestön keski-ikä. Keski-iän noustessa myös perusopetuksen kustannukset nousevat. Johtuuko tämä iän tuomasta näkemyksestä, jonka mukaan perusopetukseen tulisi panostaa, halusta säilyttää vanha kouluverkko vai pienestä kouluikäisten määrästä, joka nostaa yksikkökustannuksia? Yksiselitteisiä johtopäätöksiä on vaikea tehdä.  

Oppilasmäärän muutos selitti myös vahvasti kustannuseroja. Muuttotappiokunnissa oppilasmäärä laskee. Opetukseen liittyy kiinteitä kustannuksia, kuten kiinteistökuluja, joita on vaikea sopeuttaa oppilasmäärän laskua vastaavasti. Tällöin oppilasmäärän laskiessa oppilaskohtaiset kustannukset kasvavat. 

Oppilasmäärän muutos on syytä huomioida myös vahvasti kasvavissa kunnissa, jotka joutuvat investoimaan uusiin kouluihin. Kasvukivut näkyvät suurempina kustannuksina, kun uudet kouluinvestoinnit kasvattavat poistomenoja. 

Miten analyysi tehtiin? 

Perusopetuksen SAKU-malliin valittiin tilastollisen selvityksen avulla seitsemän olosuhdemuuttujaa: keski-ikä, taajama-aste, ansiotulot asukasta kohden, oppilasmäärä ja oppilasmäärän muutos sekä ruotsinkielisten osuus väestöstä.

Kustannuseroja vahvasti selittävät päätösperäiset muuttujat ryhmäkoko ja kuljetuskustannukset jätettiin SAKU-mallin tulosteeseen vertailutiedoksi. Päätösperäisten muuttujien poisjättäminen korostaa olosuhdemuuttujien painoa ja jättää päätösperäiset muuttujat vertailukeskustelun katalyyteiksi. 

Perusopetuksen erityisasiantuntija Mari Sjöström osallistui mallin rakentamiseen. Perusopetuksessa on paljon vakioituja kustannuksia. Sjöströmin mukaan mallissa on pyritty nostamaan esille, miten perusopetuksen järjestämisen olosuhteet vaikuttavat palvelukokonaisuuteen ja sen muotoutumiseen eri puolella Suomea. 

Löytyykö samankaltaisia kuntia? 

Kuntaliitto on julkaissut SAKUn toisen pilottimallin, perusopetus-SAKUn, maksutta kuntien käyttöön verkkosivuillaan. Mallin avulla voit etsiä oman kuntasi tilastollisesti samankaltaisimman vertailukuntajoukon. 

Tekijät on valittu siten, että ne selittävät tilastollisesti parhaiten kuntien välisiä kustannuseroja. Samankaltaisuuden osalta on laskettu myös samankaltaisuusprosentti, joka kuvaa vertailukuntien samankaltaisuutta malliin valittujen muuttujien osalta. 

Malli sopii parhaiten pienille ja keskisuurille kunnille, koska niitä on lukumääräisesti eniten ja samankaltaisia verrokkeja on saatavilla. Kuntaliitto näkee, että tämä mahdollistaa kuntien välisen vuoropuhelun laajentamisen, koska samankaltaisuutta voi tilastollisin menetelmin löytyä ympäri Suomea. Osalle kuntia analyysi voi myös paljastaa tutut yhteistyökumppanit. 

Lue lisää:

SAKU-hankkeen verkkosivut