Mahdollistaako kuntien rahoitusjärjestelmä älykkään sopeutumisen väestön supistumiseen? Havaintoja Virosta

Vaikka Viro on monille suomalaisille tuttu maa viehättävänä, läheisenä lomakohteena, kuntatalouden asiantuntijakaan tietää yllättäen aika vähän Viron kuntien tehtävistä tai rahoitusjärjestelmästä. Usein kuntasektorin vertailukohtia etsitään muista Pohjoismaista tai isoista Euroopan maista.

Sen vuoksi eräänä työpäivänä avautunut mahdollisuus kommentoida OECD:n raporttia, Shrinking Smartly in Estonia, tarjosi paitsi uutta tietoa Viron yhteiskunnasta niin myös tilaisuuden pohtia Virolle annettuja suosituksia Suomen kuntien rahoitusjärjestelmän näkökulmasta. Lisäksi mielenkiintoa aihepiiriin lisäsi vielä älykkään sopeutumisen näkökulma, josta puhutaan Suomessa vielä varsin harvoin.

Asukasluvun pieneneminen on haastanut Viron kuntakenttää jo vuosia

Kuntien hallinnollinen rakenne ja kuntien lukumäärä on muuttunut voimakkaasti sitten Viron itsenäistymisen vuonna 1991. Tällä hetkellä Virossa on 79 kuntaa, joista kaupunkeja on 15 ja maaseutumaisia kuntia 64.

Kuntien lukumäärän pienentymisestä huolimatta valtaosa kunnista on asukasmäärältään yhä hyvin pieniä. Asukkaita on mediaanikunnassa vain 7 372 (vuonna 2021), minkä lisäksi noin 60 prosentissa kuntia asukasmäärä supistuu koko ajan. Väestömäärän jo vuosia jatkuneesta supistumisesta huolimatta kaupungistuminen ei ole ollut Virossa niin voimakasta kuin muissa Euroopan maissa.

Viron kuntien tehtävät vastaavat pitkälti sitä maailmaa, joka kunnilla on Suomessa sote-uudistuksen jälkeen. Virossa tärkein kuntien tehtävä on koulutus (muun muassa peruskoulu ja lukio), jonka kustannukset muodostivat vuonna 2019 noin puolet kaikista kuntien menoista. Muita tärkeimpiä kunnille kuuluvia tehtäviä ovat elinkeinoelämän edistäminen, vapaa-aika ja sosiaalitoimi. Tehtävät ovat samat kaikenkokoisille kunnille.

Kuntien tulot muodostuvat Virossa verotuloista (61 %), valtionosuuksista (28 %), myyntiveroista (10 %) ja muista veroista. Suomesta poiketen tulovero (tasaverojärjestelmä) on kuitenkin kokonaan valtion päätösvallassa, sillä valtio päättää vuosittain paitsi tuloveroasteesta myös prosenttiosuudesta, jonka kunnat saavat tuloveron tuotosta.

Kunnat saavat tuloveron tuotosta tänä vuonna 11,93 prosenttia. Valtiolla on keskeinen rooli kuntien rahoituksessa myös silloin, kun kunnille myönnetään valtionosuuksia. Valtaosa, noin 80 prosenttia, kuntien valtionosuuksista on korvamerkittyjä tiettyyn lakisääteiseen tehtävään, kuten perusopetukseen.

OECD löysi Viron kuntien rahoitusjärjestelmästä parannettavaa

OECD suosittelee raportissaan Virolle useita toimenpiteitä, joilla helpotetaan kuntien mahdollisuutta sopeutua väestön vähenemiseen. Rahoitusjärjestelmän suosituksilla tähdätään tyypillisesti toiminnan neutraaliuden ja tehokkuuden sekä kuntien välisen yhteistyön lisäämiseen. Suosituksista osa kohdistuu Viron valtionosuusjärjestelmän ja osa kiinteistöverotukseen.

Valtionosuusjärjestelmään kaivataan neutraaleja kriteerejä, lisää tehokkuutta ja läpinäkyvyyttä sekä korvamerkittyjen valtionosuuksien vähentämistä tai poistamista kokonaan Viron valtionosuusjärjestelmästä.

Näillä muutoksilla pyritään siihen, että palveluja järjestävillä kunnilla olisi paremmat kannustimet tavoitella toiminnassaan menosäästöjä ja taloudellisesti järkeviä uudistuksia. Tehokkaammat kannustimet syntyisivät, jos ne saisivat pitää säästöt tai edes osan siitä itsellään.

Kiinteistöverotusta koskevilla uudistuksilla ja maan verotuksen kiristämisellä tavoitellaan sitä, että väestö asuisi tiiviimmin. Tämä tuottaisi kunnille menosäästöjä ja olisi järkevää myös ilmastotavoitteiden näkökulmasta.

Miten Suomen kuntien rahoitusjärjestelmä voisi kannustaa älykkääseen kutistumiseen?

Hyvin monet kunnat taistelevat sitä vastaan, että väestömuutoksen kutistuva trendi jatkuu myös tulevaisuudessa. Valtakunnan tasolla tyypillinen politiikkatoimi kutistuvien kuntien auttamiseksi on ollut kasvuun tähtäävien toimien käynnistäminen alueella sekä rahoituksellinen lisätuki. Kasvupolitiikka ei voi olla kuitenkaan ratkaisu kaikkien väestöään menettävien kuntien kohdalla.

Kutistuvissa ja toisaalta myös kasvavissa kunnissa resurssirajoitteet ja väärään suuntaan toimivat taloudelliset kannustimet tekevät palvelujen tuottamisesta ja infrastruktuurin rakentamisesta vaikeaa. Asetetuilla finanssipolitiikan säännöillä ja julkisen rahoituksen mitoituksella on siten huomattava merkitys siihen, miten kuntasektori reagoi väestömuutokseen ja millaista palvelua asukkaat saavat eri alueilla.

Kansainvälisessä vertailussa monet kunnat ovat reagoineet pienenevään väestömäärään sopeuttamalla menoja, lisäämällä kunnan omia tuloja, jos se on mahdollista, ja toteuttamalla palvelujen uudelleenjärjestelyjä tai kuntaliitoksia.

Vaihtoehtoisesti kunta voi omaksua myös ”älykkään sopeutumisen” politiikan, joka tarkoittaa sitä, että väestömäärän kutistuminen hyväksytään ja politiikkatoimet tähtäävät siihen sopeutumiseen parhaalla mahdollisella tavalla. Kansallisella tasolla sääntelyn ja rahoitusjärjestelmän tulisi mahdollistaa kunnan paikalliset ratkaisut, kunhan ne ovat tehokkaat. 

OECD:n mukaan toimivan kunnallisen rahoitusjärjestelmän tulisi mahdollistaa kunnan älykäs sopeutuminen väestömuutoksiin. Keskeisessä osassa tässä on kunnan tasapainoinen talous, jossa kunnalla on omat verotulot sekä tasauksen sisältävä valtionosuusjärjestelmä.

Niukkenevienkin resurssien oloissa kuntien taloudessa tulisi olla pelivaraa, jonka aikana ja puitteissa kunta pystyy tekemään tarvittavat muutokset ja säilyttämään laadukkaat palvelut. 

Suomessa väestöennusteista, erilaistuvista alueista ja kuntapolitiikan suunnasta on keskustelu paljon jo vuosien ajan. Isoimpana vastauksena kutistuvien kuntien tilanteeseen on tarjoiltu sote-uudistusta. Samalla kunnille on satanut kuitenkin paitsi uusia tehtäviä myös leikkauksia kuntien valtionosuuksiin. Millään uudistuksella ei ole varsinaisesti tavoiteltu kuntien rahoitusaseman vahvistamista tai pelivaraa kuntien talouteen.

OECD tarjoilee raportissaan Virolle lukuisia elementtejä, joilla valtio voi helpottaa kuntien sopeutumista väestön kutistumiseen tai kasvuun. Suositukset liittyvät siihen, että kunnan verotulojen on oltava riittävät ja valtionosuusjärjestelmän neutraali ja tehokkuuteen kannustava. Myös tehtävien allokointiin eri hallinnonaloille tai yksityiselle sektorille voi kiinnittää huomiota.

Raportin suosituksista ei voi tietää, minkälaisia muutoksia OECD olisi suositellut Suomen kuntien sääntelyyn tai rahoitusjärjestelmään. Joka tapauksessa Suomen kuntien rahoitusjärjestelmässä on jo olemassa paljon OECD:n esiin nostamia asioita.

Sote- ja TE-palvelu-uudistukset muuttavat julkisen sektorin tehtäväkenttää ja lisäävät valtionosuuksien merkitystä monien kuntien tulopohjassa. Samalla korvamerkittyjen valtionavustusten osuutta valtionosuusjärjestelmässä on kasvatettu ja yleiskatteellisia valtionosuuksia leikattu. Suomessa ei saa kulkea tulevina vuosina sellaiseen suuntaan, joka vaikeuttaisi kuntien sopeutumista muuttuviin olosuhteisiin.

Lähde: Shrinking Smartly in Estonia: Preparing regions for demographic change. OECD Rural Studies. 18.2.2022.