Asiakaslähtöisyys on avain kuntien systeemiseen muutokseen

Kunnat ovat tuoneet esiin tarvetta julkisen sektorin uudistamiselle ja palveluiden asiakaskeskeiselle tarjoamiselle jo pitkään. Tämä kunnista esiin nostettu tarve on ollut myös Kuntien systeeminen muutos ja suhde asiakaskeskeisyyteen-raportin taustalla. Kunnat haluavat edistää asiakas- ja ihmislähtöistä palveluntuotantoa ja yhteiskuntaa. Muutokseen eivät pysty yksin pienet kunnat eivätkä suuret kaupungitkaan, vaan muutos edellyttää laajempaa, koko yhteiskunnan läpileikkaavaa ja syvää yhteistyötä eri toimijoiden välillä.

Uudistamistarve on noussut sekä kunnista itsestään että yhteiskunnan muuttumisen myötä. Asiakaslähtöisyyttä ja systeemistä muutosta ei ole helppo jäsentää ja siksi päädyimme tekemään käsillä olevan kuntien tilannekuvaa ja haasteita kuvaavan raportin yhteistyössä kuntien kanssa. Kumppaniksi työhön valikoitui vaativia asiakasymmärrystutkimuksia ihmistieteiden menetelmiä hyödyntävä Noren Oy.

Raportti tuottaa tilannekuvan siitä, miten erilaiset kunnat hyödyntävät ja toteuttavat asiakaslähtöisyyttä ja miten digitalisaatio näyttäytyy tässä kokonaisuudessa. Yksi tärkeä havainto selvityksessä on, että asiakaslähtöinen kehittäminen ei riipu kunnan koosta tai sijainnista, kyse on enemmänkin asenteesta ja pitkäjänteisestä kehittämisestä. Digitalisaatio yhteiskunnallisesti poikkileikkaavana ilmiönä kulkee selvityksen punaisena lankana, sillä se auttoi meitä hahmottamaan konkreettisia tarpeita uudenlaiselle tarkastelutavalle.

Digitalisaatiokeskustelu painottuu säästöihin ja sähköistämiseen

Digitalisaatio haastaa yhteiskunnan toimintaa eri tavoilla. Julkisen sektorin ja kuntien digitalisaatiosta on puhuttu jo pitkään - odotukset digitalisaatiota kohtaan nousevat esiin aina, kun käsissä on kiusallinen yhteiskunnallinen haaste, jossa kunnianhimoiset tavoitteet ja rajallinen rahoitus eivät kohtaa. Miksi asiat ja palvelut eivät sitten ole digitalisoituneet tai jos ovat digitalisoituneet, niin mistä johtuu, että kansalaisten kokemukset näistä sähköisistä palveluista ja digipalveluista eivät usein ole kovinkaan kummoisia? Miksi meillä edelleen ajatellaan, että usein olemassa oleviin prosesseihin päälle liimattu sähköistäminen on ratkaisu, jos itse palvelua tai sen osia ei muuteta?

Yhteiskunnallinen keskustelu digitalisaatiosta ja siihen liittyvistä ilmiöistä on pitkään pyörinyt säästöjen ja kustannustehokkuuden ympärillä, ikään kuin digitalisaation ainoa tarkoitus olisi säästää rahaa. Säästöt voivatkin olla tavoitteena, mutta silloin pitäisi puhua asioista niiden oikeilla nimillä, esimerkiksi automatisaation ja prosessin tehostamisen tavoitteena voivat hyvinkin olla säästöt. Kansalainen, asukas tai asiakas on ollut sivuroolissa tai hänet on nähty digitalisaation uhkaamana tai jopa uhrina, joka ei osaa käyttää palveluita, syrjäytyy palveluiden piiristä tai jopa koko yhteiskunnasta ja vähintäänkin tarvitsee tukea pysyäkseen mukana.

Toisaalta keskustelu digitalisaation mahdollisuuksista luo joskus liiallisia odotuksia, ikään kuin teknologia ratkaisisi kaiken, eikä ihmisen itse tarvitse tehdä mitään. Digitalisaation ja ihmisen suhdetta harvemmin käsitellään neutraalisti, etenkään julkisten palveluiden yhteydessä. Tarvitsemme tähän keskusteluun perusteltua ymmärrystä kuntien valmiuksista huomioiden niiden erilaisuus. Kunnat ovat tärkeä toimija suhteessa ihmisiin, kuntalaisiin sekä alueen yhteisöihin: yrityksiin, yhdistyksiin, moniin paikallisiin toimijoihin, joiden varassa yhteiskunta toimii, elää ja hengittää.

Vähitellen on lisääntynyt ymmärrys siitä, että koko julkista sektoria koskeva yhteinen tekijä on nimenomaan asiakas. Palveluiden kehittämisestä käytävään keskusteluun on tullut uusia käsitteitä, kuten ihmis- ja asiakaslähtöisyys ja asiakaskeskeisyys. Tätä ajatusta on tuotu strategisen uudistamisen johtolangaksi hyvin eri tavoilla. Termistö ei kuitenkaan ole vakiintunutta ja eri toimijat käyttävät erilaisia käsitteitä sekä samassa että hieman erilaisissa merkityksissä. Yhteinen kansallinen keskustelu ei siinä mielessä ole vielä kypsää, kuten käsillä oleva raporttikin osoittaa.

Digitalisaatio on systeeminen muutos - miten kunnat voivat lähestyä teemaa?

Digitalisaatio koskettaa kaikkia kunnassa. Kyseessä on ilmiö, joka toimii yli organisaatiorajojen ja hajottaa totuttuja malleja. Digitalisaatio muuttaa toimintaa, ei vain liimaa totuttujen toimintamallien päälle sähköisiä palveluita.

Digitaaliset ratkaisut eivät kunnioita asiakkaan näkökulmasta tarkastellen toimialojen rajoja, hallinnon rajoja tai tiedolla johtamisen tarpeita. Asiakkaan ei tarvitse tietää, mikä on minkäkin asian kotipesä, oleellista on se, että asiakas saa sen palvelun, joka hänelle kuuluu ja jota hän tarvitsee. Olennaista ei siis pitäisi olla se, kuka palvelun tarjoaa, vaan se, että asiakas saa arjessaan digitalisaation avustamana palvelua palveluketjuittain toteuttajasta huolimatta sujuvasti.

Digitalisaatio edistää palveluiden uudelleen ajattelua. Jatkossa asiakkaalle paras palvelu voi olla myös palvelu, joka on kokonaan automatisoitu tai hoidettu ennakoivasti asiakkaan puolesta. Kuntanäkökulma tulee nimenomaan kuntalaisten tai yritysten asiakaslähtöisistä palvelukokonaisuuksista. Kuntalain 1§ mukaan ”kunnan tarkoituksena on luoda edellytykset kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumiselle kunnan toiminnassa. Kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla". Nyky-yhteiskunnassa tämän toteuttaminen vaatii yhteistyötä yli sektorirajojen, asiakasta kuunnellen.

Valtionvarainministeriön Digitalisaation edistämisen ohjelman (2020–2023) yhteydessä on työstetty julkisen hallinnon digitalisaation systeemimallia, joka kuvailee tärkeimpiä vaikutussuhteita julkisen hallinnon digitalisaation ympärillä. Tässä työssä pyrittiin pohtimaan nimenomaan sitä, mihin digitalisaatio vaikuttaa ja mikä vaikuttaa digitalisoitumiseen. Työssä systeeminen tarkastelu jakautui tuottavaan julkishallintoon, luottamukseen sekä yhdenvertaisuuteen. Erityisesti yhdenvertaisuuden ja luottamuksen kautta asiakas erilaisista näkökulmista näkyy tarkastelussa vahvasti. Olennaista tässä on huomata se, että useita näkökulmia yhdistävän systeemimallin kautta on helppo havaita digitalisaation vaikuttavan poikkileikkaavana ilmiönä koko yhteiskunnassa.

Digitalisaatioinvestoinnin ja hyödyn suhde ei ole symmetrinen

Tietyt lainalaisuudet ovat digitalisaatiolle tyypillisiä. Yksi näistä on se, että digitalisaation hyödyt eivät aina palaudu samalle taholle, joka on siihen investoinut. Tämä osaltaan on voinut luoda harhaa siitä, että digitalisaatio ainoastaan nostaa kustannuksia, eikä tuo tavoitteista huolimatta säästöjä. Tästä esimerkkinä verohallinnon tulorekisteri -palvelu, joka on tulotietojen sähköinen ilmoituskanava. Sen investoinneista on vastannut verohallinto mutta sen hyödyt kohdentuvat useille eri tahoille verohallinnon itsensä lisäksi. Hyötyjä voi olla esimerkiksi kunta, joka käyttää tulorekisteriä asiakasmaksujen määräytymisessä ja asiakas, jonka ei tarvitse etsiä ja ilmoittaa tulotietojaan palvelua hakiessaan.

Toinen esimerkki digitalisaation hyötyjen kohdentumisesta voisi olla esikoulupaikan sähköinen hakuprosessi, joka on muutettu ennakoivaksi siten, että kaupunki hakuprosessin sijaan tarjoaa esikoulupaikkaa kyseisen ikäluokan lasten osalta suoraan huoltajille tekstiviestillä. Huoltajalle jää tehtäväksi joko hyväksyä paikka tai muutosta halutessaan tehdä muutoshakemus. Tämä on vaatinut kaupungilta paljon ennakkotyötä prosessin uudistamisessa ja datan käsittelyssä, mutta säästää paljon lasten huoltajien työtä ja myös kaupungin oman henkilöstön työtä, kun hakemusten käsittely rajoittuu ainoastaan muutoshakemuksiin.

Esimerkit osoittavat, että digitalisoinnista saatava hyöty ei välttämättä suoraviivaisesti palaa taholle, joka on maksanut investoinnista, mutta se on tuonut hyötyä muille tahoille ja koko yhteiskunnalle. Tämä on myös olennainen asia ymmärtää digitalisaatiota ja säästöjä koskevassa keskustelussa. Tarkastelua tulee tehdä osaoptimointia välttäen ja sellaisia malleja hyödyntäen, jotka mahdollistavat laajan tarkastelun.

Julkisessa hallinnossa hallinnonalarajat ja toimivaltarajat ovat vahvoja. Myös kunnat johtavat toimintaa toimialoittain tai lautakuntien kautta. Sama toistuu valtionhallinnossa. Systeemisen muutoksen edellyttämää kokonaiskuvaa ei muodostu eikä tavoitteellisesti muodosteta missään. Hallinnon ohjausrakenne on vielä hyvin perinteinen ja ohjaa myös kuntaa siiloihin esimerkiksi erilaisten normien ja rahoituksen kautta. Tästä johtuen yhteinen asiakas/kansalainen tulisi tunnistaa jo strategisella tasolla sekä organisaatiossa että kokonaisuudessaan julkishallinnossa. Julkisen hallinnon strategia tukee tätä ajattelua.

Kuntamuutoksen pitäisi mennä pinnan alle ja lävistää rajat

Kuntakenttä on jo nyt ja erityisesti tulevina vuosina murroksessa. Väestörakenteen muutokset, muuttoliike ja hallinnolliset uudistukset vaikuttavat kuntiin eri tavoin, huolimatta yhteisestä lainsäädännöstä. Kunnat erilaistuvat. Hallinnolliset muutokset nähdään usein tapoina järjestää palveluita uusilla hallintorakenteilla, vaikka samalla tulisi muuttaa varsinaista toimintaa. Helposti keskitytään palveluverkkoihin, talous- ja henkilöstöhallinnon muutoksiin ja järjestelmämuutoksiin sen sijaan, että mietittäisiin, miten uudenlaisilla tavoilla asiakasta voitaisiin palvella.

Kunnassa digitalisaation pitäisi edetä sekä syvyyssuunnassa palvelua ja toimintaa muuttaen että kunnan sisäisiä toimialarajoja haastaen. Muihin organisaatioihin nähden sama rajojen rikkominen on tarpeen, mutta siihen eivät kunnat yksin pysty. Hallinnon muutosten, kuten hyvinvointialueiden perustamisen ei tulisi tarkoittaa sitä, että jatkossa asiakas tippuu hallintorajojen väliin palveluita tarvitessaan. Yhteistyötä tarvitsemme erityisesti palveluiden yhdyspinnoilla, jotta eri hallintohimmelien väliset yhteiset asiakkaat kyetään huomioimaan.

Hyvinvointialueuudistus on hallinnollisen uudistuksen lisäksi toiminnan muutosta. TE-palveluja on tarkoitus siirtää melko samanaikaisesti kunnille, kun sosiaali- ja terveyspalvelut irrotetaan kunnista hyvinvointialueille. Kuitenkin ennaltaehkäisevät hyvinvointipalvelut jäävät kuntiin - juuri ne palvelut, joilla voidaan vaikuttaa hyvinvointialueiden palveluihin kohdistuvaan palvelukysyntään ennaltaehkäisevästi. Pahimmassa tapauksessa synnytetään rakenne, jossa luodaan raja-aita sekä toiminnallisesti että taloudellisten kannustimien kautta.

Kunnilla tulisi olla motiivi ja riittävät resurssit kehittää toimintaa, jonka hyödyt näkyvät hyvinvointialueiden tuloksissa. Hyvinvointialueilla taas pitäisi olla erityisen suuri kiinnostus kuntien palveluihin, sillä juuri niiden kautta ne voivat vaikuttaa omien palveluidensa kysyntään ja kysynnän laatuun.

Yhdistävä tekijä ja kannustin tulisi olla asiakas. Yhteiskuntana tämänkaltaisten muutosten johtaminen ja sujuvien - myös digitaalisten - palveluiden rakentaminen ja niiden edellyttämä tiedonkulku on haastavaa. Tähän tarvitaan laaja tarkastelutaso ja yhteistä tietopohjaa, joka ylittää rahoituksen momentit ja toimialan palveluiden näkymät ilman osaoptimointia.

Uudistaminen tarvitsee asennemuutosta

Tekemässämme selvityksessä näkemys siitä, että kunnilla on erilaisia haasteita ja mahdollisuuksia asiakaslähtöisyydessä vahvistui. Samalla vahvistui näkemys siitä, että kunnan sijainti tai taloudellinen tilanne ei välttämättä ole ainut asiaa määrittelevä tekijä. Pieni kunta, jossa ollaan kehittämismyönteisiä ja katsotaan positiivisesti tulevaan, on paremmassa asemassa kuin samankokoinen kunta, jonka kehittämisen ilmapiiri on pysähtynyt. Organisaatiokulttuurilla on suuri merkitys. Johdon ja luottamushenkilöiden toiminta ja yhteispeli on tässä olennaista organisaation kehittymisen mahdollistajana.

Monet selvityksessä tunnistetuista haasteista olivat johtamisen eri tasoihin ja tehtäviin liittyviä. Strategiakytkennät ja strategian toimeenpanon haasteet, asiakaskeskeisyyden tavoitetilan puuttuminen sekä asiakkaan rooli palveluiden kehittämisessä ja palveluiden saajana eivät olleet aina selkeitä. Selvityksessä tunnistettiin myös, että oma asiakas tunnetaan hyvin palveluiden piirissä, mutta laajempaa pohdintaa koko konsernin tasolla tai siilorajat ylittäen ei asiakkaan tarpeista juurikaan ole. Kunnan palveluiden osalta systeeminen kokonaiskuva palveluiden vaikutussuhteista puuttuu ja sitä on vaikeaa mitata.

Johtopäätökset: strategiasta tekoihin, osaoptimoinnista kokonaisuuksiin

Yleisinä kehitysehdotuksina esiin nousi kehittämishankkeiden nykyistä parempi kytkentä kunnan strategiaan. Ulkoinen rahoitus ja sen kohdentuminen sanelevat kehittämishankkeiden fokusointia, joten hankkeista ei saada hyötyjä irti kunnan kokonaisuuden näkökulmasta. Ulkoisen kehittämisrahoituksen hyödyntäminen on sekä mahdollisuus että haaste. Nähtiin myös, että ikääntyvän kuntahenkilöstön muutoshalukkuus ei ole kovin suurta.

Toisaalta johdonkin osalta todettiin, että tilanteessa, jossa henkilöstö on eläköitymässä, ei haluta panostaa toiminnan muutoksiin. Henkilöstön ikääntyminen on koko maan tasolla haaste, mutta se voitaisiin kääntää kehittämisessä myös voitoksi asennoitumalla tähän mahdollisuutena. Ikääntyvällä henkilöstöllä on paljon hiljaista tietoa, jota voisi hyödyntää toiminnan muutoksessa ja voimavarana, mikäli eläköitymisestä huolimatta halutaan käynnistää asiakaslähtöinen kehittäminen kunnassa.

Julkinen hallinto tarvitsee muutosta kokonaisuutena. Kunnat eivät voi tehdä muutosta yksinään, vaan myös valtion ja ohjausrakenteiden tulee muuttua siten, että laajempaa ihmislähtöistä tarkastelua tuetaan kaikilla tasoilla - esimerkiksi rahoitusehtojen, hallinnon erilaisten ohjausmekanismien ja viestinnän kautta. Asiakkaan tarpeiden tulee olla keskiössä; niiden muuttumista ja toimenpiteiden vaikuttavuutta pitäisi pystyä seuraamaan ja johtamaan yhteisellä tiedolla, jonka kautta myös rahoitusta osataan suunnata oikeisiin kohteisiin. Matka on pitkä ja vaatii useita muutoksia ja uudenlaista ajattelua.

Hyviä aloituskohteita ajattelun ja toiminnan muutoksille ovat erityisesti sellaiset palvelukokonaisuudet, joissa vastuu jakautuu eri hallintorajojen yli. Yllättävän monessa arkielämän haasteessa palveluita haetaan ja saadaan nykyäänkin sektorirajat ylittäen. Erityisesti digitaalisilla palveluilla on tällaista potentiaalia.

Sujuvien palveluketjujen ongelmana on usein kustannusten ja hyötyjen kohdistuminen eri siiloihin, jolloin osaoptimointi eri siiloissa ja hallinnonaloilla kokonaistarkastelun sijaan on helpompi vaihtoehto ja joka saattaa kuitenkin poistaa asiakkaan hyvinvoinnin kannalta oleellisia palveluita. Hyvienkin käytäntöjen eteenpäin vieminen on siksi haastavaa. Nyky-yhteiskunta on yhä haasteellisempi, ongelmat ovat hankalia ja yhtä oikeaa ratkaisua ei välttämättä ole - kompleksisuus haastaa myös hallinnon kyvykkyyttä.

Kokeillen, yhdessä kehittäen ja asiakkaiden kanssa yhdessä toimien julkisen hallinnon muutos on mahdollista - asiakkaan tarpeet edellä.

Linkit:

https://julkisenhallinnonstrategia.fi/

https://vm.fi/digitalisaation-mittarit-ja-tilannekuva