Ajatuksiani lainvalmistelusta

Lainvalmistelun taso on kestopuheenaihe. Hyvä lainvalmistelu edellyttää valmistelukoneiston riittävää taloudellista resurssointia ja osaamista. Hyvin tehty työ vaatii aikaa ja asioiden tarkastelua laajasta näkökulmasta. Ministeriön virkamiesten työpöytä on liian suppea foorumi valmistelutyölle.

Näitä perusasioita kukaan ei kiistä, vaikka lainvalmistelutyön poliittisessa ohjauksessa ne usein unohtuvat.

Lainsäädännön tavoitteet, keinot ja resursointi eivät kohtaa

Ollessani pitkään tavalla tai toisella tekemisissä lainvalmistelun kanssa päässäni on pyörinyt eräitä kysymyksiä, joista ei ole paljoakaan puhuttu.

Ovatko lakeihimme kirjatut tavoitteet realistisia suhteessa niiden saavuttamiseksi säädettyihin keinoihin ja resursseihin? Valitettavan usein hallituksen esitykset sisältävät poliittista hypetystä, joka ei lakeja toimeenpantaessa kohtaa reaalimaailmaa. Tässä on kyse perinteisestä ” bumaka ja praktika” -syndroomasta.

Lakeja säädetään niiden vaikutusten takia, ja vaikutusarviot ovat siksi tärkeitä. Lainsäädännön valmisteluohjeet edellyttävät erittäin laaja-alaista vaikutusten arviointia. Lailla on aina jokin päävaikutustavoite, jonka toteutumisen arviointi on keskiössä. Jos lailla tavoitellaan esimerkiksi ympäristövaikutuksia, näitä vaikutuksia luonnollisesti arvioidaan. Taloudellisten vaikutusten eri ulottuvuuksien arviointiin käytetään myös yleensä paljon energiaa. Mutta onko muilla pakollisilla vaikutusarvioinneilla kuten lapsi-, sukupuoli-, tasa-arvo-, kotitalous- ja yritysvaikutusten arvioinnilla lopulta juurikaan merkitystä, jolleivat nämä elämän osa-alueet ole suoraan sääntelyn kohteena?

Joskus vaikuttaa siltä, että pitävimmät vaikutusarvioinnit on tehty jo hallitusohjelmaneuvotteluissa. Mutta voihan lainkirjoittaja aina löytää lisäperusteluja hyville neuvotteluratkaisuille.

Medialukutaitoa kaivataan myös hallituksen esitysten lukuun

Medialukutaidon ohella meille pitäisi opettaa hallituksen esitysten lukutaitoa. Nyrkkisääntö on, että hallituksen esityksissä ylikorostetaan niiden positiivisia vaikutuksia ja dramatisoidaan nykytilan ongelmia.

Hallituksen esityksessä tulee myös käsitellä erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja eli sitä, miksi vaihtoehdot ovat huonompia kuin valittu ratkaisu. Olen joskus pohtinut, missä järjestyksessä eri vaihtoehtoja on käsitelty. Vaihtoehto taitaa olla joskus huono, koska se ei satu olemaan se valituksi sovittu tai päätetty.

Hallituksen esitysluonnoksiin annettujen lausuntopalautteiden vaikutus esitysten sisältöön on yleensä marginaalinen suhteessa lausuntokierrosten vaatimaan työmäärään.

Miltei kaikkiin hallituksen esityksiin sisältyy kansainvälinen vertailu. Eipä tule mieleen montakaan esitystä, johon näillä vertailuilla olisi ollut minkäänlaista vaikutusta. Vertailut ovat yleensä esityksen sisään kirjoitettuja omia pinnallisia tarinoitaan.

Toivottavaa olisi, että lainsäädännön arviointineuvosto kiinnittäisi nykyistä enemmän huomiota siihen, ovatko hallituksen esityksiin sisältyvät perustelut oikeita ja relevantteja päätöksenteon pohjaksi.

Joskus hallituksen esitykset ovat niin laajoja ja vaikeita, että niiden vaikutuksia on mahdotonta perusteellisessakaan valmistelussa kovin tarkkaan ennalta arvioida. Olen pohtinut, mitkä valmisteluaikataulut ja -resurssit olisivat voineet antaa meille etukäteen varmuuden nyt toimeenpanovaiheessa olevan hyvinvointialueuudistuksen vaikutuksista. Ehkä eivät mitkään. Tietoon perustuvalla päätöksenteolla on rajansa.

 

Arto Sulonen toimi Kuntaliiton lakiasianjohtajana vuosina 2010–2019, ja 2019–2022 hän vastasi johtavana lakimiehenä hallinnon kehittämistehtävistä, erityisesti sote-uudistukseen liittyvistä tehtävistä Kuntaliitossa. Ennen Kuntaliittoa hän työskenteli runsaat 20 vuotta juridisissa asiantuntija- ja johtotehtävissä kolmessa eri ministeriössä.