Lukiokoulutuksen rahoitusleikkauksen suuruus vielä avoin

Kunnat ja muut lukiokoulutuksen järjestäjät valmistelevat parhaillaan vuoden 2021 talousarvioita. Talousarviovalmistelu on tällä kertaa tavanomaistakin haasteellisempaa, kun koronaviruspandemian aiheuttamat taloudelliset vaikutukset synkistävät kuntien jo ennestään vaikeaa taloudellista asemaa.

Kunnallisten lukioiden kannalta oleellisinta on kunnan oma taloudellinen asema ja silloin koko maan taloudellinen tilanne on tärkeä. Myös valtion toimenpiteillä on merkitystä etenkin koko kunnan talouden kannalta. Valtio voi joko parantaa tai heikentää kuntien ja muiden koulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia järjestää laadukasta lukiokoulutusta.

Tarkastelen lyhyesti asioita, joita tällä hetkellä tiedetään valtion vuoden 2021 talousarviovalmistelusta lukiokoulutuksen näkökulmasta. Hallituksen budjettiriihi on 14. - 15.9. ja hallitus aikoo antaa budjettiesityksensä eduskunnalle 5.10.2020. Tällä hetkellä on siten olemassa vasta valtiovarainministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön 13.8. julkaisemat ehdotukset, joten kaikkea tietoa ei ole olemassa.

Leikkaukset lukiokoulutuksen rahoitukseen jatkuvat

Kunnat ja valtio rahoittavat lukiokoulutuksen yhdessä. Kuntien rahoitusosuuden lukiokoulutuksen käyttökustannuksista tulisi rahoituslain mukaan olla 57,30 % ja valtion rahoitusosuuden 42,70 %. Valtion rahoitusleikkausten vuoksi kunnat vastaavat tällä hetkellä kuitenkin jo yli kolmesta neljäsosasta lukiokoulutuksen rahoituksesta.

Julkisuudessa kuuli vielä vuosi sitten iskulauseen ”koulutusleikkausten aika on ohi”. Valitettavasti nuo iskulauseet ovat kuitenkin vain poliittista retoriikkaa, sillä tänäkin vuonna lukiokoulutukseen kohdistuu noin sadan miljoonan euron leikkaus (996,13 €/opiskelija). Sekä VM:n että OKM:n budjettiehdotusten mukaan rahoitusleikkaukset jatkuvat myös vuonna 2021 - ja hallitusohjelman mukaan myös koko hallituskauden ajan.

Kuntien rahoitusosuus pelkästään lukiokoulutuksen rahoitusjärjestelmässä on ministeriöiden ehdotuksissa nousemassa tämän vuoden 460 miljoonasta eurosta ensi vuonna 473 miljoonaan euroon. Kaikki kunnat maksavat tänä vuonna 83,13 €/asukas kunnan rahoitusosuutta ja luku on nousemassa vuonna 2021. Tarkka summa selviää syksyn aikana.

Piilotettuja lisäleikkauksia?

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 23 b §:n mukainen rahoitusleikkaus on avoimesti näkyvissä. Sen sijaan eettisesti ongelmallisempaa on, mikäli osa lukiokoulutuksen rahoitusleikkauksista tehdään epäsuorasti. Tästä on kyse, kun valtio lisää koulutuksen järjestäjien velvoitteita, mutta aliarvioi niiden aiheuttamat kustannukset. Kun lisääntyviä velvoitteita ei rahoiteta täysimääräisesti, kyse on tosiasiallisesti leikkauksesta.

Ministeriöt ovat käyttäneet laskennassa lukiokoulutuksen keskimääräisenä yksikköhintana 6.569,61 €/opiskelija vuodelle 2021. Määrärahan mitoituksessa on rutiinitoimina otettu huomioon kustannusten kasvusta johtuva indeksikorotus, kustannusjaon tarkistus sekä opiskelijamäärämuutos. Näiden lisäksi mukana on kaksi uudistusta, jotka alirahoitettuina heikentävät lukiokoulutuksen järjestäjien rahoitusasemaa.

Lukiolain opintojen ohjausta, oppimisen tukea ja korkeakouluyhteistyötä koskevat velvoitteet tulevat voimaan uusien opetussuunnitelmien käyttöönoton yhteydessä syksyllä 2021. Lukiolain mukaiset uudet velvoitteet otetaan ministeriöiden ehdotuksissa huomioon 3,25 miljoonan euron lisäkustannuksina. Kuntaliiton arvio laista aiheutuvista lisäkustannuksista on noin kaksinkertainen.

Oppivelvollisuuden laajennuksen leikkausvaikutus vielä avoin

Aivan uutena lisävelvoitteena on hallitusohjelman mukaisesta oppivelvollisuuden laajentamisesta koituvat lisäkustannukset. Kustannukset lisääntyvät vuosittain uusien ikäluokkien tullessa etuuksien piiriin. Ministeriöt ovat arvioineet lukiokoulutuksen järjestäjien lisäkustannuksiksi 6,7 miljoonaa euroa vuonna 2021, jolloin velvoite koskisi syyslukukautta. Se merkitsee noin 205 euron opiskelijakohtaista rahoitusta aloittavaa opiskelijaa kohti vuonna 2021.

205 euron opiskelijakohtaisen rahoituksen vuonna 2021 tulisi kattaa kaikki oppimateriaalien sekä tietokoneiden hankintaan ja hallintaan liittyvät kustannukset, pääosin opintomatkat ja -vierailut, opintojen keskeyttämisuhan alla olevien oppivelvollisten lisäohjaus, nivelvaiheen koulutuksen lisäohjaus, valmentavan koulutuksen erityisen tuen tehtävä sekä oppivelvollisuuteen liittyvät matka- ja majoituskorvaukset.

Todelliset kustannukset ovat luonnollisesti huomattavasti suuremmat. Moni lukiokoulutuksen järjestäjä on käyttänyt oppimateriaalikustannusten laskennassa kaavaa, jossa opiskelija opiskelee ensimmäisenä opiskeluvuotenaan 30-32 kurssia, joista 25-30 vaatii erillistä oppimateriaalia. Näistä vuonna 2021 hankitaan kolme viidesosaa eli 15-18 kurssin materiaali. Ministeriöiden talousarvioehdotuksissaan varaama rahoitus ei riitä kattamaan edes oppimateriaalikustannuksia. (Opintojen rakenne ja mitoitus muuttuvat uudessa opetussuunnitelmassa, mutta tässä on käytetty kurssikäsitettä.)

Lukiokoulutuksen järjestäjien todelliset vuositason kustannukset vaihtelevat esimerkiksi oppimateriaalin ja tietokoneiden hankintatavan sekä laitehallinnan organisoinnin mukaan. Koulutuksen järjestäjät joutuvatkin arvioimaan muun muassa lisääntyvän laitekannan aiheuttamat hankinta-, huolto-, ylläpito-, tuki- ja hallintakustannukset paikallisesti. Vastuullinen koulutuksen järjestäjä ei talousarviovalmistelussaan valitettavasti pysty luottamaan ministeriöiden ehdotuksissa olevan rahoituksen riittävyyteen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on tiedottanut osaamisen, sivistyksen ja innovaatioiden ministeriryhmän käsittelyn jälkeen 25.8., että oppivelvollisuuden laajentamiseen ei ole tulossa lisärahoitusta, mutta säädöksiä muuttamalla voidaan rahoituksen kohdentumista hieman säätää. Hallituksen budjettiriihessä ratkennee, aikooko ja kuinka voimakkaasti alirahoitettuna hallitus esittää hanketta eduskunnalle. Se ratkaisee myös sen, kuinka paljon oppivelvollisuuden laajentaminen heikentää lukiokoulutuksen rahoitusasemaa vuonna 2021.

Avustuksilla ei pysyvää vajetta paikata

Oppivelvollisuuden laajentaminen sisältää uusia velvoitteita ja kustannuksia myös mm. perusopetuksen ja ammatillisen koulutuksen järjestäjille, mutta tässä on tarkasteltu asiaa lukiokoulutuksen kannalta. Näkökulmana on lukiokoulutuksen rahoitusasema valtion talousarviovalmistelun kannalta.

Valtio jatkaa siis leikkauksia lukiokoulutukseen myös ensi vuonna ja tällä hetkellä vaikuttaa siltä, että valtio on toimillaan heikentämässä lukiokoulutuksen rahoitusasemaa entisestään vuonna 2021. Mahdolliset tilapäiset avustukset eivät muuta kokonaistilannetta. Ministeriöiden ehdotuksissahan ovat mukana tutut avustukset (1,775 milj. €) oppimisympäristöihin, digitalisaatioon, TVT:n edistämiseen sekä kansainväliseen toimintaan. Lisäksi OKM ehdottaa 5 miljoonan euron laatuohjelmaa lukiokoulutukseen.