Minna Punakallio 8.10.2020

Kuntatalouden kehitysarvio on poikkeuksellisen myönteinen

Valtiovarainministeriö julkaisi valtion vuoden 2021 talousarvioesityksen yhteydessä kaksi uutta, keskenään yhdenmukaista ennustetta kuntataloudesta. Toinen on kansantalouden tilinpidon talousennusteeseen liittyvä paikallishallinnon ennuste ja toinen on kuntatalousohjelman kuntien ja kuntayhtymien kehitysarvio, joka on laadittu kuntien kirjanpidon mukaan. Alla muutamia huomioita kuntatalousohjelman kehitysarviosta ja sen taustaoletuksista.

Kuntatalouden tila 2019

Kuntatalouden ennuste rakentuu kuntien, kuntayhtymien ja kuntakonsernien tuoreimpien tilastotietojen päälle. Tuoreimmat tilastotiedot ovat vuodelta 2019, eli ajalta ennen koronapandemiaa. Kuntatalouden tila heikkeni tuolloin poikkeuksellisen jyrkästi.

Peräti 65 kunnan vuosikate oli vuonna 2019 negatiivinen ja tilikauden tulos alijäämäinen 224 kunnalla. Vuosikate suhteessa poistoihin oli vain 76 prosenttia. Viimeksi näin heikkoja kuntatalouden tunnuslukuja nähtiin vuonna 2012. Myös alijäämäisten kuntayhtymien määrä nousi vuonna 2019, ja 21 kuntayhtymällä oli taseessa kertynyttä alijäämää.

Myös kuntakonsernien talous heikkeni vuonna 2019. Vuosikate laski kaikissa kuntakonsernikokoryhmissä, mutta taloudellisesti heikoimmat eli negatiivisen vuosikatteen kuntakonsernit sijoittuivat kaikki pieniin, alle 6 000 asukkaan kuntiin. Sen sijaan suurten kaupunkien kokoryhmässä kuntakonsernien tilikauden tulos ylsi positiiviseksi. Kuntakonsernien investoinnit kasvoivat yli 11 prosentilla ja velkaantuminen yli 8 prosentilla.

Kaiken kaikkiaan viime vuosi oli kuntataloudelle hyvin haasteellinen, sillä tilinpäätösten tunnusluvut jäivät selvästi heikommaksi kuin mitä talousarvioita laadittaessa odotettiin. Keskeisiä syitä taloushaasteiden takana olivat vuoden alussa käyttöönotettu tulorekisteri ja verokorttiuudistus, jotka hidastivat tuloverojen kertymistahtia kalenterivuoden sisällä.

Valtionosuuksiin kohdistui vuonna 2019 myös useita leikkauksia. Kun kuntien talousongelmat kasaantuivat syksyllä 2019 niin hallitus päätti aikaistaa kertaluontisen valtionosuuskompensaation maksatusta vielä vuodelle 2019. Sen vuoksi valtionosuudet kasvoivat viime vuonna hieman.

Talouspaineita aiheuttivat myös väestön ikääntyminen, häiriökysyntä ja tehtäväkentän muutoksiin liittyvät kustannuspaineet. Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenot kasvoivat viime vuonna 3,6 prosenttia, mikä on hyvin lähellä pitkän aikavälin tyypillisiä kasvuprosentteja. Kunta-alan sopimuskorotukset (ilman kertaerää) vuonna 2019 ylsivät 2,1 prosenttiin.

Koronapandemia heikentää julkista taloutta

Koronapandemia ja sen taloudelliset vaikutukset ovat heiluttaneet kuntatalouden ennustetta viime kuukausina olan takaa. Kun vielä viime syksynä ennakoitiin, että kuntatalous saa tilikauden tuloksen kuluvana vuonna niukin naukin plussalle niin keväällä päälle vyörynyt koronapandemia pisti näkymät uusiksi. Kevään kuntatalousohjelmassa ennakoitiin, että kuntien ja kuntayhtymien tilikauden tulos laskee -1,3 miljardiin euroon ja toiminnan ja investointien rahavirta -3,3 miljardiin euroon.

Korona on pienentänyt kuntien ja kuntakonsernien vero- ja maksutuloja sekä lisännyt menopaineita monella eri tavalla. Koronan lopulliset kuntatalousvaikutukset ovat vielä hämärän peitossa, mutta kuntien talousjohtajien mukaan koronan heikennykset kuntatalouteen ovat miljardiluokkaa. Vaikutukset pitkällä tähtäyksellä eri elinkeinojen toimintaedellytyksiin ja -tapoihin, ihmisten käyttäytymiseen, liikkumiseen ja jopa asumiseen ovat vielä tätäkin laajemmat.

Koronan vaikutukset yksittäisiin kuntiin ovat hyvin erilaisia johtuen kunnan elinkeinorakenteesta ja maantieteellisestä asemasta, kunnan palvelujen järjestämistavoista sekä koronatapausten määristä. Vaikutukset muuttuvat myös ajallisesti. Lyhyellä aikavälillä vaikutukset ovat olleet erityisen raskaat suurissa kaupungeissa sekä pienemmissä, matkailusta riippuvaisissa kunnissa.

Hallitus on tukenut kuntakenttää kahdella suoralla koronatukipaketilla sekä monilla muilla tukitoimilla. Ensimmäinen tukipaketti ylsi 1,4 miljardiin euroon ja toinen 1,45 miljardiin euroon. Tukisummat ovat kunta-valtio-suhteessa aikaisemmin tehtyihin päätöksiin peilaten poikkeuksellisen suuret.

Koronatuet sekä muut tukitoimet on pyritty kohdentamaan kunnille niin, että tuki kohdentuisi mahdollisimman hyvin niihin kuntiin ja niihin tehtäviin, joihin koronakriisi on vaikuttanut voimakkaimmin. Koronatukipakettien sisältöä on kuvattu yksityiskohtaisesti kuntatalousohjelmassa luvussa 1.1. Tukitoimet jakaantuvat pääasiassa vuosille 2020 ja 2021. Molempien vuosien kuntakohtaiset laskelmat on julkaistu valtiovarainministeriön sivustolla kuntatalousohjelman tiedotteen yhteydessä. Vuoden 2022 osalta tukitoimia tarkastellaan erikseen ja ratkaisut tehdään syksyyn 2021 mennessä.

Kuntien menot kasvavat 2020-2021 keskimääräistä nopeammin

Koronaepidemia, väestön ikääntyminen ja Sanna Marinin hallituksen päätökset lisäävät lähivuosina kuntien menoja. Toimintamenojen kasvu on kehitysarvion mukaan voimakkaimmillaan vuosina 2020-2021, mutta kasvu maltillistuu sen jälkeen. Kasvun maltillistumiseen vaikuttaa muun muassa hallituksen tulevaisuusinvestointien päättyminen, koronavaikutusten pienentyminen sekä pienentynyt arvio peruspalvelujen palvelutarpeen kehityksestä.

Kehitysarvion painelaskelmissa hyödynnetty kuntien peruspalveluiden laskennallinen palvelutarvearvio johdetaan väestön ikärakenteen muutoksesta. Päivittyneen arvion mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen kasvu on keskipitkällä aikavälillä keskimäärin 0,9 prosenttia vuodessa. Sen sijaan koulutuksessa ja varhaiskasvatuksessa palvelutarve laskee keskimäärin 0,8 prosenttia vuodessa. Kokonaisuudessaan väestön ikärakenteen muutos kasvattaa kuntatalouden laskennallista peruspalveluiden palvelutarvetta noin 0,3 prosenttia vuodessa. Aikaisemmin arvio on keskimäärin 0,5 prosenttia.

Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenot ovat kasvaneet kuluvan vuoden alkupuoliskolla erittäin maltillisesti, kun osa palveluista on ollut rajoitustoimien piirissä ja kiireetöntä hoitoa on siirtynyt myöhemmäksi. Vuoden 2020 jälkipuoliskolla kuntatalouden toimintamenojen kasvua kiihdyttävät etenkin covid-19-viruksen testaus ja jäljittäminen sekä hoito- ja palveluvelkaan liittyvät korjaavat toimenpiteet. Kuntien peruspalveluiden hintaindeksi nousee vuonna 2020 vain 0,9 prosenttia.

Toimintamenoja kasvattaa kuitenkin kunta-alan palkkaneuvottelujen sopimusratkaisu, joka lisää kunta-alan työvoimakustannuksia 1,12 prosenttia vuonna 2020 ja 2,07 prosenttia vuonna 2021. Vuoden 2021 luku ei sisällä kilpailukykysopimuksen vuosityöajan pidennyksen poistumisen vaikutusta, joka on kuntatalousohjelman kehitysurassa arvioitu kasvattavan toimintamenoja 100 miljoonalla eurolla vuodesta 2021 alkaen. Kunta-alan sopimusratkaisun lisäksi henkilöstökustannusten hintaa kasvattaa vuonna 2021 mm. työttömyysvakuutusmaksun korotus, joka lisää kuntien työvoimakustannuksia noin 35 milj. eurolla.

Kuntien henkilöstömäärän arvioidaan nousevan kuluvan vuoden aikana noin 10 000 hengellä, mutta sen jälkeen henkilöstömäärä pysyy noin 430 000 tuntumassa. Työntekijöiden määrää kasvattaa sekä koronakriisin vaikutuksia korjaavat valtion avustushankkeet, joilla palkataan kuntiin muun muassa lisää opetushenkilökuntaa sekä hallituksen kuntien tehtävien laajennukset. Kuntien ja kuntayhtymien palkkasumman arvioidaankin kasvavan kuluvana vuonna 3,7 prosentilla, minkä jälkeen kasvu jää alle kolmen prosentin. Palvelujen kysynnän arvioidaan kasvattavan erityisesti ostoja, jotka kasvavat 2020-2021 rajusti.

Kuntien tulot kasvavat vahvasti

Koronakriisi ei pudota kuntien verotuloja niin voimakkaasti kuin vielä keväällä ennakoitiin. Osittain kuntien verotulojen varsin hyvä kehitys johtuu siitä, että valtio on korottanut kuntien yhteisöveron jako-osuutta sekä vuonna 2020 että 2021. Kuitenkin myös kunnallisveron ennakoidaan kehittyvän noin kahden prosentin tuntumassa sekä kuluvana että ensi vuonna. Yhteisöveron jako-osuuden korotus lisää kuntien yhteisöverotuloja erityisesti ensi vuonna, kun talouden toimeliaisuuden ennakoidaan piristyvän. Tähän liittyy luonnollisesti suuria epävarmuuksia. Yhteisöveron tuottoa lisää myös kompensaatio varhaiskasvatusmaksujen alentamisesta. Yhteensä kuntien verotulojen ennakoidaan lisääntyvän yli 4 prosentilla vuonna 2021.

Kuntien valtionosuudet nousevat vuonna 2020 kehitysarvion mukaan kahdella miljardilla eurolla. Valtionosuuksia kasvattaa erityisesti hallituksen kuntien koronatukipaketit, mutta kasvun taustalla vaikuttaa myös lakisääteinen indeksikorotus, verokompensaatioiden kasvu sekä Sanna Marinin hallituksen kuntien tehtävien pysyvät laajennukset sekä kertaluonteiset tulevaisuusinvestoinnit. Ensi vuonna valtionosuudet laskevat 0,6 miljardilla eurolla, mutta sen jälkeen valtionosuuksien muutos tasaantuu.

Osa koronakompensaatioista näkyy kehitysarviossa kuntien ja kuntayhtymien myyntitulojen ja toimintatulojen kasvuna. Toimintatulot nousevatkin 1,2 miljardilla eurolla vuonna 2020, mikä näkyy toimintakatteen hyvin maltillisena kehityksenä kyseisenä vuonna. Ensi vuonna toimintatulot pysyvät lähes ennallaan, mutta sen jälkeen toimintatulot laskevat. Tämä merkitsee luonnollisesti toimintakatteen heikentymistä.

Kuntatalous vahvistuu 2020 − lähtökohdat 2021 haastavat

Vuonna 2020 kuntien ja kuntayhtymien yhteenlaskettu vuosikate ja tilikauden tulos muodostuvat selvästi vahvemmaksi kuin mitä keväällä odotettiin. Vuosikate nousee 4 miljardin euron tasolle, jolla se on ollut vain yhden kerran aikaisemmin. Myös tilikauden tulos yltää 1,2 miljardiin euroon, joka kattaa poistot reippaasti.

Kuntien ja kuntayhtymien ennätystasolle nousevat investoinnit pitävät toiminnan ja investointien rahavirran yhä negatiivisena. Rahoitusjäämä vahvistuu kuitenkin poikkeuksellisen heikkoon viime vuoteen verrattuna. Kuntien lainakannan ennakoidaan kasvavan reilulla miljardilla eurolla.

Kuntatalousohjelman kehitysarvio on painelaskelma, joka ei ota huomioon kuntien omia, taloutta korjaavia päätöksiä. Tulevina vuosina vuosikatteen taso palaa ennusteen mukaan tyypilliselle tasolle menopaineiden jatkaessa kasvuaan sekä valtion tukitoimien väistyessä vähitellen pois. Tilikauden tulos jää kehitysarvion mukaan ensi vuonna nollan tuntumaan. Toiminnan ja investointien rahavirta painuu sen sijaan noin 2 miljardia euroa negatiiviseksi. Vuosina 2022-2024 kuntatalouden kehitysura ei juurikaan heikkene, vaan keskeiset tunnusluvut jämähtävät vuoden 2021 tasoille. Painelaskelma-asetelmasta johtuen kuntatalouden velkaantuminen kuitenkin kiihtyy loppuvuodet.

Kuntatalouden ennusteen riskit ovat suuret

Koronapandemian vuoksi kaikki ennusteet sisältävät nyt hyvin suuria riskejä niin parempaan suuntaan kuin alaspäin. VM:n julkisen talouden ennuste pohjautuu oletukselle, että koronapandemia kehittyy Suomessa hallitusti ja talous lähtee maltilliseen kasvuun sen jälkeen.

Pandemian kiihtyminen ja uusien rajoitustoimien laaja käyttöönotto on ennusteen merkittävin alasuuntainen riski. Myös yritystoiminnan toimintaedellytysten heikentyminen julkisen tuen väistyessä ja työttömyyden lisääntyminen ovat tässä vaiheessa jopa todennäköisiä riskejä alaspäin. Toteutuessaan nämä vaikuttaisivat kuntatalouden kehitysarvioon huomattavasti. Kunnittaiset erot niin talouskehityksessä kuin kuntatalouden tilanteessa tulevat olemaan lähivuosina suuria.

Kuntatalouden syksyn kehitysarvio on poikkeuksellisen myönteinen ja tilikauden tulosennuste on yllättävän suuri. Jos ennusteen suuruusluokka toteutuu, on hyvin tärkeää, että kunnat kasvattavat puskureitaan heikompien vuosien ja mahdollisten alijäämien kattamistarpeen varalle.

Kuntatalousohjelman näkymä kuluvalle vuodelle eroaa tällä hetkellä huomattavasti siitä, miltä yksittäisten kuntien ja kaupunkien talousarvioennusteet näyttävät. Kehysriihen lisätuesta huolimatta ne näyttävät nimittäin yhä synkkiä alijäämälukemia moniin kuntiin. Näkymät ovat erityisen harmaita suurissa kaupungeissa. Toki on myös kuntia, joissa tilikauden tulos on saatu plussalle ja rahoitusjäämä kuriin.

Kaikilla kunnilla on kuitenkin edessään haastava syksy, jonka tapahtumilla on poikkeuksellisen paljon merkitystä niin kuntalaisille kuin koko Suomen yhteiskunnan ja kansantalouden tulevalle kehitykselle.