6.3.2020

Tiedonhallintalain soveltumisesta kunnan tytäryhtiöön

Tiedonhallintalain soveltuminen yhtiöihin on herättänyt epätietoisuutta.

Tiedonhallintalain soveltamisalasta

Tiedonhallintalakia (Finlex) sovelletaan lähtökohtaisesti tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja. Viranomainen on määritelty lain 2 §:ssä viittaamalla julkisuuslain (Finlex) 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin viranomaisiin. JulkL 4 §:n 1 momentti koskee lähtökohtaisesti valtion ja kunnan viranomaisia sekä valtion liikelaitoksia, itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia (Kela, Suomen Pankki) ja lainkäyttöelimiä, mutta ei yksityisiä toimijoita.

Julkisuuslaki koskee kuitenkin paitsi valtion ja kunnan viranomaisia myös lain 4 § 2 momentin mukaan ”lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa”. Julkisuuslain soveltaminen yksityiseen edellyttää siis, että yksityinen hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon liittyy julkisen vallan käyttöä.

Tiedonhallintalain 3 §:n 4 momentissa on säädetty erikseen lain soveltumisesta yksityisiin henkilöihin tai yhteisöihin. Laki koskee yksityisiä tahoja, jos nämä hoitavat julkista hallintotehtävää. Yksityinen on kuitenkin velvollinen soveltamaan ainoastaan lain 4 lukua ja 22 - 27 §:ää. Lain 4 luku koskee tietoturvaa ja mm. lokitietojen keräämisvelvollisuutta. Pykälät 22-27 puolestaan koskevat mm. tietojen luovuttamista teknisen rajapinnan avulla sekä eräitä asiarekisteröintitoimia. Tehtävän ei siis tarvitse sisältää varsinaista julkisen vallan käyttöä, jotta 4 luku ja 22-27 §:t tulisivat sovellettavaksi.

Jos kuitenkin yksityisen toimijan hoitama tehtävä käsittää myös julkisen vallan käyttöä tai jos laissa on erikseen säädetty, että yksityisiin sovelletaan julkisuuslakia, sovellettavaksi tulevat lisäksi lain 4 § ja 28 §.

Tiedonhallintalain 3 § 4 momentti on tulkinnallinen

Täysin tulkinnaton asia ei kuitenkaan ole ja juuri kysymyksenalaista tiedonhallintalain säännöstä – eli lain 3 § 4 momenttia – muutettiin eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan ehdottamien muutosten perusteella.

Hallituksen esityksen alkuperäinen ja lopullinen muotoilu alla:

HE 284/2018 vp. 3 § 4 mom

EK:n hyväksymä 3 § 4 mom (lopullinen muotoilu)

Tämän lain 4 lukua ja 22—25 §:ää sovelletaan yksityisiin henkilöihin tai yhteisöihin taikka muihin kuin viranomaisena toimiviin julkisoikeudellisiin yhteisöihin siltä osin kuin ne toimivat viranomaisen toimeksiannosta tai muuten viranomaisen lukuun. Mitä tämän lain 4 §:ssä, 4 luvussa, 22—25 §:ssä sekä 28 §:ssä säädetään, sovelletaan yksityisiin henkilöihin ja yhteisöihin sekä muihin kuin viranomaisena toimiviin julkisoikeudellisiin yhteisöihin, kun niiden toimintaan sovelletaan muuten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia.

Tämän lain 4 lukua ja 22–27 §:ää sovelletaan yksityisiin henkilöihin tai yhteisöihin taikka muihin kuin viranomaisena toimiviin julkisoikeudellisiin yhteisöihin siltä osin kuin ne hoitavat julkista hallintotehtävää. Yksityisiin henkilöihin ja yhteisöihin sekä muihin kuin viranomaisena toimiviin julkisoikeudellisiin yhteisöihin sovelletaan lisäksi, mitä tämän lain 4 ja 28 §:ssä säädetään, niiden käyttäessä julkista valtaa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tai kun mainittu laki on säädetty erikseen sovellettavaksi niiden toiminnassa.

Alkuperäinen muotoilu antaa ymmärtää, että yksityisen toiminta ei edellytä varsinaista julkisen hallintotehtävän luonnetta tullakseen lain soveltamisalaan. Riittävää olisi, että kysymys olisi ylipäätään tehtävästä, jonka viranomainen on hoitanut aiemmin omana toimintana, mutta syystä tai toisesta hankkii palvelun ulkopuoliselta esim. tytäryhtiöltä. Jos yksityinen yhtiö hoitaisi vain viranomaisen tukipalveluita, tämäkin toiminta toisi yhtiön lain soveltamisalaan. Tämä muotoilu ei kuitenkaan toteutunut lopullisessa laissa, joten näin laaja soveltaminen ei voine tulla kysymykseen.

Lain lopullinen muotoilu viittaakin vahvasti perustuslaissa (Finlex) tarkoitettuun julkiseen hallintotehtävään. Julkisella hallintotehtävällä tiedonhallintalaissa onkin ymmärrettävä vastaavaa tehtävää kuin mitä perustuslain 124 §:ssä säädetään. Tehtävän siirto yksityiselle edellyttäisi tällöin, että tehtävästä olisi säädetty lailla tai lain nojalla. Kun kysymys on kunnan tytäryhteisöistä, tämä vaatimus toteutuu harvoin.

Kunnan yhtiöt hoitavat harvoin julkisia hallintotehtäviä

Kunnan yhtiöt eivät yleensä käytä toiminnassaan jukista valtaa. Niiden toiminnassa on harvoin kysymys myöskään laissa viitatusta ”julkisesta hallintotehtävästä”. Jotta tiedonhallintalaki tulisi sovellettavaksi, kysymyksessä tulisi lähtökohtaisesti olla sellainen julkinen hallintotehtävä, jota perustuslain 124 §:ssä tarkoitetaan.

Perustuslain 124 §:n mukaan ”Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.” Vaikka julkisen hallintotehtävän määrittely ei ole kovin tarkka ja tehtävät vaihtelevat myös tapauskohtaisesti, yleensä pelkät hallinnon tukipalvelut, kuten vaikka taloushallinnon, tietohallinnon palvelut taikka esim. huolto- ja korjauspalvelut, eivät ole varsinaisia julkisia hallintotehtäviä.

Osakeyhtiömuodossa kuntasektorilla julkisia hallintotehtäviä hoitavat lähinnä ammattikorkeakoulut ja kunnalliset jätehuoltoyhtiöt. Näitä kumpaakin koskee omat lakinsa – ammattikorkeakoululaki (Finlex) ja jätelaki (Finlex). Näissä on säädetty julkisista tehtävistä ja hallinnollisten säädösten kuten hallintolain ja julkisuuslain soveltamisesta. Ammattikorkeakoulut ovat lain soveltamisalassa tosin tiedonhallintalain 4 §:nkin perusteella.

Julkisen hallintotehtävän hoitaminen voi muodostaa vain pienen osan yhteisön toiminnasta. Tiedonhallintalain vaatimukset voivat kohdistua vain julkisen hallintotehtävän luonteiseen toimintaan.

Lähteitä julkisen hallintotehtävän arviointiin

Se, milloin ylipäätään on kysymys julkisesta hallintotehtävästä ja milloin jostakin muusta, ei ole selvärajainen kysymys ja edellyttää tehtävien analysointia tarkemmin. Asiaa on käsitelty perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 73/2018 vp., joka annettiin hallituksen esitykseen tiedonhallintalaiksi. Lausunto johti siihen, että hallintovaliokunta teki muutoksen lopulliseen lakiin.

Kannattaa tutustua myös STM:n raporttiin 2019:47, jossa on käsitelty julkista hallintotehtävää erityisesti sosiaalihuollossa. Raportista saanee hieman johtoa tehtävän luonteen arviointiin: katso esimerkiksi s. 9–12, Sosiaalityön tulevaisuus –Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä.

Esimerkkejä julkisista hallintotehtävistä – joskaan ei kovin paljon kuntasektorilta – löytyy myös Mikko Sarjan artikkelista Kuuluuko vai eikö kuulu? – Havaintoja oikeusasiamiehen toimivallasta (Oikeusasiamies). Artikkeli on julkaistu Oikeusasiamies 90 vuotta -juhlakirjassa vuonna 2010. Artikkelissa Sarja käy läpi mm. julkisen vallan, julkisen hallintotehtävän ja julkisen tehtävän määrittelyä konkreettisten esimerkkien valossa.

Lopuksi

Kuntaliiton näkökulmasta on todettava, että lain soveltaminen yksityisiin toimijoihin kuten kuntaomisteisiin yhtiöihin, on pääteltävissä varsin monipolvisen ja osin tulkinnallisen päättelyketjun tuloksena. Lain voimaantulon siirtymäaikoina tulkinnat toivon mukaan selkiytyvät.

Kirjoittaja: Tarja Krakau