Väestömuutoksilla vaikutusta kuntademokratiaan - valtuutettujen määrä vähenee maltillisesti

Tilastokeskuksen 30.9.2019 julkaisema alueellinen ja kuntakohtainen väestöennuste merkitsisi väestömäärän vähenemistä yli 80 prosentissa nykyisiä kuntia (259 kuntaa) ja kasvua harvemmassa kuin joka viidennessä kunnassa vuoteen 2040.

Kuntaliitossa tehdyt analyysit osoittavat, että väestönmuutoksella on vaikutuksia muun muassa kunnan huoltosuhteeseen, kustannuksiin, työllisyyteen ja palvelujen mitoittamiseen, esimerkiksi lukiokoulutuksessa.  

Väestönmuutoksella, väestön ikääntymisellä ja väestön keskittymisellä on oletettavasti eri tavoin ja niin suoraan kuin epäsuorasti vaikutuksia myös kuntademokratiaan. Seuraavassa pohditaan vaikutuksia ennen kaikkea kuntien valtuustoihin ja valtuutettujen määriin, ehdokkaiden rekrytointiin ja äänestysaktiivisuuteen, mikäli nykyinen kuntarakenne ja -määrä säilyisi ennallaan.

Valtuutettujen määrä vähenee maltillisesti

Manner-Suomen kuntien valtuustoissa on nykyisin yhteensä 8 999 valtuutettua. Mikäli kaikki kunnat olisivat valinneet kuntalaissa (410/2015, 16§) säädetyn vähimmäismäärän valtuutettuja vuonna 2017 alkaneelle valtuustokaudelle, valtuutettujen yhteismäärä olisi 7 461 eli noin 1 500 tämänhetkistä pienempi.

Vuoteen 2040 ulottuvalla väestöennustekaudella kuntavaaleja järjestetään vuosina 2021, 2025, 2029, 2033 ja 2037.  Väestöennusteiden mukaan valtuutettujen määrä vähenisi nykyisestä noin 1 900 henkilöllä vuoteen 2037 mennessä ja valtuutettuja olisi kaikkiaan 7 105. Oletuksena on, että kunnat valitsisivat kuntalaissa olevan vähimmäismäärän valtuutettuja. Tähän oletukseen perustuvan ennusteen mukaan merkittävin muutos olisi pienimpien, 13 valtuutetun valtuustojen määrän kasvu.

Kuntalaissa valtuutettujen minimimäärä on porrastettu kunnan asukasluvun mukaan, ylärajaa ei ole asetettu. Kuluvalla valtuustokaudella 89 kuntaa (31 % kunnista) valitsi valtuustokooksi kuntalaissa olevan minimin. Pienin valtuustokoko on 13 (Pelkosenniemi, Pello, Savukoski) ja suurin 85 (Helsinki).

Suurempaan valtuustokokoon on kunnissa voitu päätyä siksi, että kyseinen valtuustokoko on ollut käytössä jo usean valtuustokauden ajan. Kuntalain perusteluissa valtuustokoon minimeistä mainitaan, että suurempi valtuutettujen määrä voisi olla perusteltu erityisesti kunnan siirtyessä valiokuntamalliin. Tällöin asioiden valmistelusta vastaavat valiokunnat valitaan valtuutetuista ja varavaltuutetuista. Tätä perustelua on käytetty kuitenkin vain harvassa kunnassa, sillä valiokuntamalli on käytössä vain 11 kunnassa.

Valtuutettujen määrä on vähentynyt Suomessa lähinnä kuntaliitosten myötä. Suurin valtuutettujen määrän väheneminen tapahtui valtuustokausien 2005-2008 ja 2009-2012 välillä. Tuolloin toteutui 67 kuntaliitosta ja niiden myötä valtuutettujen määrä väheni 1 554 henkilöllä. Tämän perusteella voidaan päätellä, että väestömäärän muutosten lisäksi mahdollisilla kuntaliitoksilla tulee olemaan suurta merkitystä valtuutettujen määrän kehitykselle tulevina vuosikymmeninä.

Kuvio 1. Valtuutettujen määrän kehitys Manner-Suomen kunnissa ajanjaksolla 1984 - 2037. Vuoden 2017 vaaleissa valittavien valtuutettujen vähimmäismäärä oli 7 461. Väestömäärät Tilastokeskuksen 30.9.2019 väestöennusteen mukaan.

Kuvio 2. Kuntien lukumäärät valtuustokoon (valtuutettujen määrän) mukaan vuosina 2017 ja 2037.

Väestöennusteet heijastuvat myös asukasmäärään valtuutettua kohti

Kuluvan valtuustokauden alussa kunnissa on keskimäärin 609 asukasta yhtä valtuutettua kohti, vaihdellen Luhangan kunnan 50 asukkaasta Helsingin kaupungin 7 502 asukkaaseen valtuutettua kohti. Suomen kuntien valtuustot ovat keskimääräisellä jäsenmäärällä mitattuna pienempiä kuin Ruotsissa, mutta suurempia kuin Islannissa, Norjassa ja Tanskassa.

Mikäli kuntarakenne ja kuntalain säädös säilyisivät ennallaan ja mikäli kaikki Manner-Suomen kunnat valitsisivat kuntalaissa säädetyn vähimmäiskoon, olisi kunnissa vuonna 2037 alkavalla valtuustokaudella keskimäärin 467 asukasta valtuutettua kohti, vaihdellen Lestijärven 43 asukkaasta Helsingin 9 528 asukkaaseen valtuutettua kohti.

Taulukko 1. Kuntien ja valtuutettujen määrien tarkastelua kuntakokoluokittain vuonna 2037 Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan.

Ehdokkaiden rekrytointi vaikeutuu alle 5 000 asukkaan kunnissa

Pienissä kunnissa tulee todennäköisesti olemaan aiempaa hankalampaa löytää kuntavaaliehdokkaita voimakkaimman väestömäärän supistumien kohdistuessa väestöennusteen mukaan alle 5 000 asukkaan maaseutukuntiin.

Viimeisimmissä vuoden 2017 kuntavaaleissa ehdokkaita oli valtuustopaikkaa kohden vähiten, keskimäärin 2,3 ehdokasta, alle 5 000 asukkaan kunnissa. Eniten ehdokkaita oli Helsingissä, 12,8 ehdokasta valtuustopaikkaa kohden ja vähiten Alavieskassa ja Kyyjärvellä, molemmissa 1,4 ehdokasta valtuustopaikkaa kohden.

Lisääntyvätkö sopuvaalit?

Väestön väheneminen saattaa osassa kuntia, erityisesti pienimmissä kunnissa merkitä niin sanottujen sopuvaalien yleistymistä 2030-luvulla. Tällainen tilanne voi syntyä, mikäli kuntavaaliehdokkaiksi asettuvien määrä jää jaettavien valtuustopaikkojen määrän tasolle.  

Sopuvaalit ovat äärimmäisen harvinaisia, mutta eivät tavattomia kuntavaaliemme historiassa. Esimerkiksi vuosina 1976 ja 1980 Velkuan kunnassa vaalitoimitusta ei järjestetty, koska ehdokkaita oli yhtä paljon kuin valittavia, eli kaikki ehdokkaat tulivat valituiksi. Viimeisimpien, vuoden 2017 kuntavaalien edellä sopuvaalien mahdollisuus vilahti ainakin Ristijärven ja Korsnäsin kunnissa. Vuoden 2017 kuntavaalit järjestettiin kuitenkin normaaliin tapaan kaikissa kunnissa.

Pienten kuntien valtuustoista 2030-luvulla ikäihmisten valtuustoja?

Viime valtuustokausina yli 65-vuotiaiden osuus valtuutetuista on kasvanut, mutta heidän osuutensa ei juurikaan vaihtele erikokoisissa kunnissa. Valtuustokaudella 2017-2021 yli 65-vuotiaiden osuus vaihtelee yli 100 000 asukkaan kuntien valtuustojen 13 prosentista 50 001 - 100 000 asukkaan kuntien 18 prosenttiin. Pienemmissä kuntakokoluokissa vanhimpien ikäluokan osuus valtuutetuista vaihtelee 15-16 prosentin välillä.

Väestön ikääntyminen tulee merkitsemään valtuustojen keski-iän nousemista kaiken kokoisissa kunnissa. Edellä kuvatuista syistä ei kuitenkaan näytä todennäköiseltä, että pienimmissä kunnissa tulevaisuuden valtuustot koostuisivat pelkästään tai valtaosin ikäihmisistä. Sen sijaan nuorten edustus uhkaa pudota merkittävästi varsinkin pienimmissä kunnissa. Lisäksi on todennäköistä, että kuntien väliset erot tulevat valtuutettujen ikäjakaumien ja keski-iän osalta kasvamaan.

Vaikuttaako väestönkehitys äänestysaktiivisuuteen?

Kuntavaalien äänestysaktiivisuus on jo pitkään ollut yksi kuntademokratian kestohaasteista maassamme. Kuntavaalien nykyisiä haasteita ovat muun muassa kuntavaalien alhainen äänestysaktiivisuus ja suuret kuntien väliset ja alueelliset äänestysaktiivisuuden erot, heikompi vaaliosallistuminen verrattuna eduskuntavaaleihin, nuorten laimea kiinnostus vaaleista sekä maahanmuuttajien alhainen vaaliosallistuminen.

Vaaliosallistumisen tulevaisuus pohdituttaa myös väestömäärän muutosten takia. Vaaliosallistumisen tulevien vuosikymmenien kehitykseen voivat vaikuttaa - ei välttämättä vain negatiivisesti - esimerkiksi vanhimpien ikäluokkien kasvu erityisesti pienissä kunnissa, maahanmuuttajien määrän kehitys, nettiäänestyksen mahdollinen käyttöönotto sekä äänestysikärajan mahdollinen laskeminen. Myös nykyisen hallituksen kaavailemalla sote-rakenneuudistuksella suorilla vaaleilla valittavine maakuntavaltuustoineen voi olla vaikutusta kuntavaaleihin ja vaaliosallistumiseen.

Kaiken kaikkiaan kuntademokratian keskeiset haasteet liittyvät - toteutui väestöennuste tai ei - erityisesti edellä kuvattuihin vaaliosallistumiseen ja ehdokkaiden rekrytointiin. On mahdollista, että kuntapolitiikan ja keskeisten luottamushenkilöiden kasvottaminen pienemmän valtuustokoon, pormestarijärjestelmän tai muutoin koko- tai osa-aikaisten luottamustehtävien käyttöönoton myötä voisi lisätä kansalaisten vaaliosallistumista nykyistä laajemmin.

Lisätietoja:

Kuntaliitto 30.9.2019: Väestöennuste 2019-2040: Väestökato on voimakkainta pienissä kunnissa.

Kuntaliitto: Kuntavaali- ja demokratiatilastot.

Pekola-Sjöblom Marianne & Piipponen Sirkka-Liisa (2017): Valtuustokoot Manner-Suomen kunnissa valtuustokaudella 1.6.2017-31.5.2021. Uutta kunnista nro 1/2017. Kuntaliitto.

Pekola-Sjöblom Marianne & Piipponen Sirkka-Liisa (2018): Kuntavaalit, ehdokkaat ja valitut vuonna 2017. Uutta kunnista nro 1/2018. Kuntaliitto.

Yle 30.10.2012: Suomessa sopuvaalit viimeksi vuonna 1980.